實現(xiàn)碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的中共中央統(tǒng)籌國內國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。當前，我國碳達峰碳中和“1+N”政策體系已基本建立，“雙碳”工作取得良好開局，但目前在制度保障層面仍面臨一些挑戰(zhàn)：

　　一是相關立法缺少頂層設計。實現(xiàn)碳達峰碳中和是一項系統(tǒng)工程，它涉及從生產、消費、流通到貿易的經濟社會全過程，事關幾乎所有部門和廣大的利益相關方。當前亟需制定一部綜合性基礎性的法律加以統(tǒng)領，規(guī)范和協(xié)調各部門及各利益相關方采取共同行動，建立具有未來競爭力、零碳、韌性和可持續(xù)的社會經濟體系。

　　二是相應制度安排仍有短板。2021年中央經濟工作會議提出：創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。但當前相應制度安排還存在差距，“十四五”時期是完善碳減排相關制度最重要的時間窗口，應盡快推動建立以碳排放總量和強度控制為核心的制度體系。

　　三是“雙碳”工作統(tǒng)籌管理有待加強。我國實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，時間緊、任務重，需要統(tǒng)籌考慮資源能源安全、應對氣候變化與保護生態(tài)環(huán)境、經濟可持續(xù)發(fā)展等各項因素，這也對“雙碳”工作的統(tǒng)籌管理提出了更高要求，當前覆蓋各部門各地區(qū)各相關方的協(xié)調機制還不健全，責任分工尚不明確，難以形成合力。

　　為此，建議：

　　一是為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標提供有力的法律保障。盡快啟動“應對氣候變化與碳中和法”立法進程，將該法作為推動碳達峰碳中和工作的基礎性法律和框架法，進一步構建以碳排放及溫室氣體排放總量控制制度為核心，以碳排放許可與空間配置、碳排放權交易、碳排放測量報告核查、碳匯、氣候適應和基于自然的解決方案等配套制度為支撐，體現(xiàn)清潔發(fā)展、公正轉型、氣候綠色金融等靈活執(zhí)行機制的法律制度體系，推動我國碳中和法治化的整體進程。一攬子制修訂能源法、電力法、煤炭法、節(jié)約能源法、可再生能源法、土地管理法等相關法律，以保障能源結構低碳轉型、煤炭消費盡早達峰、高比例可再生能源體系構建等目標實現(xiàn)。各有關部門和地方應當在上述法律框架下，制修訂并有效實施相關法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，為經濟社會全面綠色低碳轉型、碳市場有效運行等提供制度保障。

　　二是優(yōu)先建立基于效率的約束性指標，并兼顧長期碳中和導向的碳排放總量和強度控制制度及目標體系。在“十四五”期間建立碳排放總量和強度雙控的制度體系和試點工作，促進高比例可再生能源的系統(tǒng)構建，同時避免現(xiàn)階段能耗總量硬約束對經濟發(fā)展的不利影響。在具體目標值確立過程中，充分借鑒現(xiàn)有能源、環(huán)境約束性指標的制定經驗和實施辦法，準確反映經濟、能源、環(huán)境全面發(fā)展狀況，根據(jù)經濟環(huán)境發(fā)展目標，結合GDP增長、能耗強度下降、非化石能源消費占比等條件，確定碳排放目標范圍。進一步完善碳排放統(tǒng)計核算體系及相關制度，加快擴大碳排放權交易市場的范圍并強化相應激勵措施。根據(jù)經濟社會發(fā)展情況，對減排形勢進行定期評估，并根據(jù)減排情況適時對碳排放指標進行調整。

　　三是統(tǒng)籌國內國際兩個大局，完善“雙碳”工作的協(xié)調管理機制。發(fā)揮好國家碳達峰碳中和工作領導小組的作用，加強統(tǒng)籌協(xié)調，進一步完善相關部門的職責和工作程序，形成更廣泛的共識并完善協(xié)調機制，在制度、人力、執(zhí)法等方面加強各地應對氣候變化和低碳轉型的能力建設。積極參與相關國際標準的制定，為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標提供技術規(guī)范與引領。發(fā)揮綠色“一帶一路”作用，創(chuàng)新合作方式，幫助其他發(fā)展中國家實現(xiàn)其國家自主貢獻（NDC）及可持續(xù)發(fā)展目標，構建大宗商品和重點資源產品的綠色供應鏈、產業(yè)鏈、價值鏈，加強與“一帶一路”節(jié)點國家在綠色發(fā)展和能源轉型上的合作。