實行“以縣為主”農(nóng)村義務教育管理體制后，中央和省級政府加大對農(nóng)村義務教育的專項轉移支付，縣級政府也千方百計增加對農(nóng)村義務教育的投入，確保了農(nóng)村中小學教師“國標”工資的按時發(fā)放，保證了廣大師生的安全，基本保證了農(nóng)村中小學正常的教育教學秩序。近幾年來，農(nóng)村中小學人員工資的困難程度大大緩解，但其他經(jīng)費投入，包括公用經(jīng)費、固定資產(chǎn)維護費和大修費，多數(shù)地方尤其是以產(chǎn)糧為主的農(nóng)業(yè)縣，都還不同程度地存在經(jīng)費短缺的困難。
農(nóng)村義務教育的困境是長期積累的結果，原因也是復雜和多方面的，其中最為重要的因素主要有以下幾個方面：
第一，縣域經(jīng)濟不發(fā)達，地方財政匱乏，對農(nóng)村義務教育無疑會產(chǎn)生巨大影響；第二，政府對教育投入總量嚴重不足；第三，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府的財權與事權嚴重失衡；第四,中國長期的城鄉(xiāng)二元結構導致了中國義務教育投資體制的嚴重扭曲。
建議在修改后的《義務教育法》中，明確建立中央、省、市、縣按級責合理分擔的義務教育經(jīng)費投入保障機制。
發(fā)展農(nóng)村義務教育，關鍵是在完善 “以縣為主”管理體制的同時，積極推動建立各級政府按級責分擔的投入機制。為此，建議在修改后的《義務教育法》中明確：
1.以中央為主，建立穩(wěn)定的農(nóng)村中小學教職工工資保障機制
按照“誰出臺政策，誰承擔經(jīng)費”的原則，全國農(nóng)村中小學教職工的國標工資由中央財政全額承擔。全國農(nóng)村中小學教職工約700萬人，按照教育部公布的2003年全國中小學教職工年平均工資為13293元計算，全國農(nóng)村中小學教職工工資每年大約需要950億元；如果按照每人年薪1萬元計算，全國農(nóng)村中小學教職工工資約需700億元。950億元占2003年中央本級財政收入12465億元的7.4%（700億元占5.6%）。中央財政只要調整支出結構，每年可控財力的增量部分用于發(fā)放農(nóng)村中小學教職工工資已經(jīng)綽綽有余。這700億至950億元投入到農(nóng)村義務教育之后，將有利于農(nóng)村義務教育的均衡發(fā)展，切實減輕農(nóng)民的經(jīng)濟負擔，有利于提高國民的整體素質，推動社會經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。
省級政府出臺的各項津補貼凡涉及到農(nóng)村中小學部分，則由省級財政統(tǒng)一支付。省級以下政府出臺的地方性津補貼由出臺政策的一級政府承擔，確保農(nóng)村教師和縣城教師、公務員一致。
東部發(fā)達省份農(nóng)村中小學教職工國標工資，原則上由各省自行解決。
2.以省為主，中央給予補助，建立農(nóng)村中小學校舍安全保障機制
由于多種原因，目前農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村中小學普遍存在大量的危房。以安徽為例，2001年至2003年，安徽省累計投入26.2億元，改造危房458萬平方米，新建校舍617萬平方米。但目前仍有危房678萬平方米，按當前建筑市場最低價格算，至少需27億元，這還不包括大量配套工程所需經(jīng)費。由于危房數(shù)量大，所需資金數(shù)額巨大，對于廣大中西部省份來說，僅靠自身力量，在較短時間內很難解決。因此，農(nóng)村中小學危房改造要充分考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異性。
東部地區(qū)經(jīng)濟相對比較發(fā)達，地方財力較強，中小學危房也比較少，所以農(nóng)村中小學危房的改造主要由縣級承擔，省級對部分確有困難的縣給予補助。
中部各省現(xiàn)有中小學危房改造資金全額由中央財政和省級財政各負擔一半，今后新產(chǎn)生的危房則以省為主，中央適當給予補助，具體視各省財力而定，逐步建立起農(nóng)村中小學危房改造的長期穩(wěn)定機制。另外，中部地區(qū)的地級市目前普遍處于城市高速擴展時期，因此這些城市的政府必須保證大量的農(nóng)村勞動力轉移到城市以后他們的子女接受義務教育的基本權利。
西部地區(qū)農(nóng)村中小學危房改造所需資金則主要由中央和省級財政承擔。
3.以縣為主，建立確保農(nóng)村義務教育正常運轉機制
在對縣級原有一般性轉移支付總額不減少、且能補齊因免除農(nóng)業(yè)稅而減少收入的前提下，原有支付工資的資金可以確保學校運轉。這樣就可以建立以縣為主、保證農(nóng)村義務教育正常運轉機制。首先，農(nóng)村中小學公用經(jīng)費由省級政府根據(jù)國家有關要求，結合本省經(jīng)濟社會發(fā)展水平和教育發(fā)展的實際需要，制定出基本標準，并列入縣級財政預算。
如果實行免費義務教育，教科書由國家免費提供，免除雜費后形成的公用經(jīng)費資金缺口由縣級財政予以安排（全免費和部分免費只是“兩免”的范圍不同而已。這項政策要視國家和地方財力而定。）
各省、縣應設立農(nóng)村中小學貧困學生助學專項基金，幫助所有家境貧寒的學生完成九年義務教育階段的學業(yè)。
4.合理界定農(nóng)村義務教育債務主體，制定切實可行的還債計劃
農(nóng)村“普九”期間義務教育債務十分沉重，僅安徽省就達20.3億元，中西部其他省市都不同程度地存在教育債務問題，如湖南31.75億元，廣西30億元，重慶16億元。農(nóng)村義務教育債務問題由于長期得不到解決，嚴重干擾了農(nóng)村中小學正常的教育教學秩序，已經(jīng)到了非解決不可的地步。各級政府要明確態(tài)度，對農(nóng)村義務教育債務逐項進行核實和分類，明確債務主體。在此基礎上，各級政府制定償還計劃，分步實施。
綜合起來看，按照按級責分擔的要求，如果實行全免教育，以安徽省為例，2003年農(nóng)村義務教育投入正常年均需要147.6億元，按上述級責分擔具體比例：1.中央財政承擔77億元，占52%，主要是用于發(fā)放教師國家標準工資、免費提供教科書、危房改造補助及其他項目補助；2.省級財政承擔34億元，占23%，主要是用于發(fā)放教師省津補貼工資、危房改造、困難學生生活補助；3.縣級財政承擔34億元，占23%，主要是用于解決學校正常運轉的缺口經(jīng)費，發(fā)放教師省以下地方津補貼工資、償還教育債務；4.市級財政承擔3億元（主要用于發(fā)放市級政府出臺的津補貼），占2%。
如果僅僅對部分家庭經(jīng)濟困難的中小學生實行免費教育，安徽全省農(nóng)村義務教育投入正常年均需要130.2億元，具體按以下比例分擔：中央財政承擔68億元，占52%；省級財政承擔30億元，占23%；縣級財政承擔30億元，占23%；市級財政承擔2.6億元，占2%。各級財政承擔的經(jīng)費支出項目與上面大體相同。
簡言之，在現(xiàn)行財稅體制下，農(nóng)村義務教育經(jīng)費負擔，算大帳就是中央和地方五五開；地方中，省和市縣大約也是五五開。這和現(xiàn)有的中央、地方可控財力大體也是相匹配的。
城市區(qū)域的義務教育經(jīng)費，由所屬行政區(qū)域的財政解決，不足部分由省級財政調劑。◆
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