近年來，國家征地管理部門加大了土地市場治理整頓、征地補償費清欠等工作的力度。前不久國務院又頒發(fā)《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，并由國土資源部下發(fā)了配套文件，這些重大舉措及時有效地糾正了侵害農(nóng)民權益的行為，維護了農(nóng)民合法權益。
我國現(xiàn)行征地制度雖然對征地補償費和安置補助費的標準有了較大幅度的提高，但仍存在侵害被征地農(nóng)民利益的情況，主要有以下四個方面：
其一，現(xiàn)行征地制度只規(guī)定了土地補償費和安置補助費標準的上限，而沒有明確必須達到的下限，這就導致一些地方政府在實際執(zhí)行時往往就低不就高，使“農(nóng)民保持原有生活水平”得不到落實。
其二，即使是提高后的補償標準，也僅僅是“使農(nóng)民保持原有生活水平”，沒有保證失地農(nóng)民的生活隨著經(jīng)濟發(fā)展而逐步提高。
其三，被征耕地由于用途的變更，可能十幾倍、幾十倍甚至上百倍地增值，但現(xiàn)行的征地補償是以土地原有用途即農(nóng)業(yè)收益為基礎的，增值收益農(nóng)民并沒有享受到。
其四，被征地農(nóng)民不合理地負擔了不應負擔的征地成本。一方面，那些僅僅為城市居民服務，被征地農(nóng)民無法享受到的公共設施和公益事業(yè)的征地成本不應該由農(nóng)民來負擔，另一方面，即使是為全社會（包括農(nóng)民在內(nèi)）的公共利益而征地，其成本也應由社會全體成員共同負擔。
在我國已進入人均GDP超過1000美元的城市化加速發(fā)展時期，我們不僅有必要，而且有能力實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，從而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設一個全面小康的和諧社會。因此，征地制度的改革應體現(xiàn)維護被征地農(nóng)民切身利益的原則，使失地農(nóng)民的生活水平可以隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展有所提高，使億萬農(nóng)民切實分享到改革開放和城市化、現(xiàn)代化的好處。
具體建議如下：
1. 盡快修訂《土地管理法》，將征地制度改革和維護失地農(nóng)民利益納入法制的軌道。
我國現(xiàn)行《土地管理法》在征地制度方面存在的主要問題是對“公共利益”的范圍沒有明確的界定，對公益性建設用地和商業(yè)性建設用地的適用征收程序沒有加以區(qū)分，征地補償費的測算方法存在明顯缺陷，對失地農(nóng)民的安置責任不明確，征地缺乏協(xié)商機制。建議在修訂《土地管理法》中將嚴格限定 “公共利益”的范圍、建立新型的征地補償機制、明確安置責任作為征地制度改革的核心內(nèi)容加以明確。
2、嚴格界定公共利益的范圍。
在我國現(xiàn)行征地制度的框架內(nèi)，應嚴格界定公共利益的范圍，建議將以下領域確定為公共利益的范圍并明確寫入修改后的《土地管理法》：①國家的國防建設用地；②國家級基本建設如機場、鐵路、高速公路、防洪工程、環(huán)保工程、重點國有企業(yè)等用地；③縣級以上人民政府辦公用地；④城市的公用事業(yè)用地。
征地補償?shù)馁M用應按照被征地用途來確定，公益性征地與非公益性征地的補償標準應該有所不同。非公益性征地由征地主管部門對建設單位欲使用的土地以預先評估的市場價格為基準進行公開拍賣，拍賣所得用于被征地農(nóng)民的補償。
3. 對被征地農(nóng)民給予公平的補償。
按照被征用耕地年產(chǎn)值倍數(shù)的方法補償征地費，沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律，考慮失地農(nóng)民的生活隨著經(jīng)濟發(fā)展提高的因素。
（1）建議將原來規(guī)定的“土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”三項補償改為六項補償：
——土地原有用途損失補償。主要是根據(jù)勞動者年齡結(jié)構(gòu)，確定補償?shù)木唧w年限。為消除氣候價格等因素影響，要按照承包土地近5年來平均的年收益來確定年補償額，補償年限以60歲為宜，但最低不得低于土地年產(chǎn)值的20倍。
——附著物和青苗損失的補償。如果因征地導致農(nóng)民的房屋被拆遷，政府在被征地相鄰的區(qū)域有儲備土地可供利用，可以考慮一個重置等價，補償給農(nóng)民重建類似房屋的費用。如果政府沒有儲備土地，則要補償農(nóng)民在城市購買經(jīng)濟適用住房（或按經(jīng)濟適用房標準）所需要的貨幣資金，補償標準按照該地人均最低應有面積計算。對于土地上的樹木、跨年生長的青苗、農(nóng)民的魚塘等，各地可以另行規(guī)定，但樹木要按照未來10年的預期收益來補償，經(jīng)濟類作物按照未來3年預期收益補償，跨年生長的青苗按照未來2年預期收入補償。
——遷移和安置補助費用�？紤]到農(nóng)民土地被征用后，大多數(shù)不得不流向城市，生活風險和消費成本都大幅度增加，因此有必要增加這一部分補償費用。安置補助費用要按照城市標準來制定，建議用當?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘藴实囊欢ū稊?shù)來表示，如月最低保障標準的24或36倍。
——土地新用途的增值補償。在征用土地補償中，要讓農(nóng)民享有部分土地增值的收益。在土地征用后，土地出讓金扣除土地成本后的余額中拿出一部分，比如15%，對農(nóng)民進行貨幣補償。
——社會保障費用。從土地增值收益中拿出一定的比例為失地農(nóng)民建立社會保障專項賬戶，用于以后由于通貨膨脹等其他因素導致的農(nóng)民生活困苦，以及農(nóng)民65歲以后的養(yǎng)老保障。賬戶統(tǒng)一由市級社會保障機構(gòu)管理，同時鼓勵農(nóng)民把征地補償款的一部分存入自己的個人社會保障賬戶。
——培訓費用。為保障被征地農(nóng)民的長遠利益，應加強對失地農(nóng)民的技能和上崗培訓，以使農(nóng)民在失地后能自食其力，避免形成一個失地農(nóng)民階層。此項費用主要是用于被征地農(nóng)民就業(yè)培訓等，應由各地國土資源管理部門土地出讓收益中提取并管理，委托當?shù)卣嚓P機構(gòu)（如民政、社會保障等部門）實施。對失地農(nóng)民子女進入城市求學的，政府可以拿出部分資金資助學費。
（2）對征地補償款的發(fā)放要做出明確規(guī)定：“征地補償和安置費用的發(fā)放，應足額發(fā)到被征地農(nóng)民手中。如征地涉及的集體經(jīng)濟組織主體已不存在（如村建制撤消），上述前四項的補償費用應直接發(fā)到失地農(nóng)民手中。征地行為導致集體利益受到影響的（如征用土地導致集體水利、道路、學校等公共設施受損），應補償給村集體�！�
4. 建立合理的征地程序。
（1）對本地區(qū)的土地公益性需求，由國土管理部門發(fā)布廣告，征求社會各方面意見。組織公開聽證會，由用地單位、被征地對象代表、國土管理部門、人大及其他方面人員對土地需求的公益性進行論證。如聽證會反對意見較多，則由同級人民代表大會對此進行表決，通過后報請上級政府批準。省級的公益事業(yè)征地行為，要經(jīng)過同級人大會議的2/3票數(shù)表決通過。
（2）對于非公益性質(zhì)的土地需求，用地單位要把需求信息提交國土管理部門，國土管理部門對需求信息進行匯總，并會同城市規(guī)劃部門進行分析和論證，確定土地的供給額度和地塊區(qū)位，上報給同級政府。批準后由土地征用機構(gòu)和土地征用方按照合法的程序來進行。
（2005年）
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