123,123,123

關(guān)于加強(qiáng)我國土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施工作的建議

    我國土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，是調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基本手段之一，關(guān)系到土地管理的全局和長遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)系到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。

    近年來，我國從中央到地方都在嚴(yán)格土地管理方面做了大量工作，并取得了顯著的成效。自1997年以來，各級(jí)政府組織開展了土地利用總體規(guī)劃的編制、修訂和實(shí)施工作。國土資源部成立以后，將土地利用總體規(guī)劃修編和實(shí)施作為實(shí)施《土地管理法》、加強(qiáng)土地管理特別是耕地保護(hù)的重點(diǎn)工作之一，認(rèn)真組織落實(shí)，加快工作進(jìn)程.1999年4月國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》(以下簡稱《綱要》)。到2001年2月，需報(bào)國務(wù)院審批的112個(gè)省級(jí)和城市土地利用總體規(guī)劃全部由國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。在較短的時(shí)間內(nèi)，初步建立了國家、省級(jí)、市(地)級(jí)、縣(區(qū))級(jí)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)5個(gè)層次較完整的土地利用總體規(guī)劃體系，基本實(shí)現(xiàn)了五級(jí)規(guī)劃的國土全覆蓋。以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)和依據(jù)，各級(jí)國土資源部門還開展了土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的編制工作。

    《綱要》和地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施以后，各地采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、技術(shù)等綜合措施，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理，取得了可喜成效。但仍存在一些嚴(yán)重的問題，如一些地方不依規(guī)劃辦事，違反規(guī)劃批地用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；相關(guān)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)和銜接，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施中的沖突和矛盾；一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，調(diào)整規(guī)劃頻繁，規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到?jīng)_擊。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地利用規(guī)劃工作還面臨一些新情況、新問題：

    1、國家一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策的制定和實(shí)施，對(duì)土地利用規(guī)劃工作提出了新要求。近年來，國家相繼實(shí)施了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策。適應(yīng)新時(shí)期國家的戰(zhàn)略目標(biāo)和要求，落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，實(shí)施國家重大戰(zhàn)略和政策，對(duì)土地利用規(guī)劃工作提出了新的更高的要求。

    2、自然資源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出，對(duì)土地利用規(guī)劃工作提出了新任務(wù)。隨著資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益加大，各地用地矛盾加劇，耕地、林地、濕地等一些重要土地資源短缺問題日益突出，土地利用規(guī)劃工作的難度將進(jìn)一步加大，任務(wù)更加繁重。

    3、建設(shè)發(fā)展中的不確定性因素的增加，對(duì)科學(xué)編制土地利用規(guī)劃提出了新挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，投資體制改革的深化，投資主體呈現(xiàn)多元化，政府對(duì)長期建設(shè)發(fā)展用地預(yù)測的難度加大。經(jīng)濟(jì)全球化和我國加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化較快，增加了土地利用的不確定性。我國處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制有待完善，客觀上造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的不確定性，對(duì)統(tǒng)籌各業(yè)、各區(qū)域土地利用的規(guī)劃工作提出新的挑戰(zhàn)。

    4、一些地方在城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想上存在偏差，嚴(yán)重沖擊土地利用規(guī)劃的科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施。當(dāng)前一些地方城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中片面理解城市化發(fā)展戰(zhàn)略不切實(shí)際地?cái)U(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；不顧政府財(cái)力和資源承受能力，建設(shè) “形象工程”、“政績工程”；盲目建設(shè)“大學(xué)城”、“科技園”、“高新區(qū)”等各類城、園、區(qū)，圈占大量土地。這些問題對(duì)土地利用規(guī)劃工作的干擾和沖擊嚴(yán)重。

    面對(duì)新情況、新問題，土地利用總體規(guī)劃只能加強(qiáng)，不能削弱。同時(shí)，要針對(duì)實(shí)踐中出觀的問題，不斷加以改進(jìn)和完善，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃在提高土地資源對(duì)可持續(xù)發(fā)展保障能力方面的促進(jìn)作用。此項(xiàng)工作絕非國土資源部門能夠自行實(shí)現(xiàn)，應(yīng)由中央政府統(tǒng)籌解決。

    為此，提出建議如下：

    1、堅(jiān)持以保護(hù)耕地作為新形勢下土地利用規(guī)劃工作的重點(diǎn)。嚴(yán)格保護(hù)耕地，提高耕地持續(xù)生產(chǎn)能力，是維系我國糧食安全的關(guān)鍵。保護(hù)耕地作為土地利用總體規(guī)劃的重點(diǎn)和主線，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持耕地保護(hù)的總原則和總要求，妥善處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求對(duì)耕地保護(hù)的內(nèi)涵、目標(biāo)、重點(diǎn)、措施等加以適當(dāng)調(diào)整，由原來單一的面積要求，調(diào)整為保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)。

    2、大力推進(jìn)土地利用規(guī)劃法制建設(shè)。要依法對(duì)城鄉(xiāng)土地利用活動(dòng)進(jìn)行管理，嚴(yán)肅查處和糾正違反規(guī)劃批地用地和違法修改規(guī)劃的行為，切實(shí)維護(hù)土地利用規(guī)劃的權(quán)威性。要完善土地利用規(guī)劃管理的法律、法規(guī)。建議修改完善《土地管理法》，進(jìn)一步明確規(guī)劃體系、規(guī)劃重點(diǎn)和規(guī)劃實(shí)施制度，進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施程序。同時(shí)，盡快啟動(dòng)《土地利用規(guī)劃條例》的立法工作。

    3、進(jìn)一步完善土地利用規(guī)劃體系。要以建立健全逐級(jí)控制、分工明確、重點(diǎn)突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系為目標(biāo)，強(qiáng)化省級(jí)以上土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地(市)級(jí)以下土地利用總體規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。

    4、切實(shí)加強(qiáng)土地利用規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)，提高規(guī)劃管理干部和專業(yè)人員素質(zhì)，是改進(jìn)土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施的關(guān)鍵。要有計(jì)劃地開展對(duì)土地利用規(guī)劃人員的培訓(xùn)和加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃隊(duì)伍的管理。盡快著手建立土地規(guī)劃人員資格和土地規(guī)劃機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證管理制度。

    5、積極推進(jìn)土地利用規(guī)劃制度創(chuàng)新。盡快建立健全規(guī)劃咨詢審議制度、民主決策制度、公眾參與制度、爭議仲裁機(jī)制、鄉(xiāng)施規(guī)劃定期評(píng)估報(bào)告制度等，推進(jìn)規(guī)劃工作的民主化、公開化要不斷創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理觀念和手段，建立和完善行政與市場相結(jié)合、約束與激勵(lì)并重的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。堅(jiān)持自上而下、上下結(jié)合、指標(biāo)控制與分區(qū)管制相結(jié)合的方法，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上切實(shí)加以完善。

    6、根據(jù)客觀形勢發(fā)展需要盡快組織開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。建議結(jié)合土地市場秩序治理整頓、征地制度改革和《土地管理法》的修改，組織開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，確保土地市場秩序治理整頓成果的落實(shí)和鞏固，確保規(guī)劃與新修訂的《土地管理法》相銜接，確保圍繞實(shí)施最嚴(yán)格的土地管理制度的各項(xiàng)改革措施的真正落實(shí)。

（2005年）

[關(guān)閉窗口]