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關(guān)于長(zhǎng)江下游環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的建議

    長(zhǎng)江下游地區(qū)是我國(guó)人口最稠密、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、城市化水平最高、對(duì)外開(kāi)放度最大的地區(qū)，也是我國(guó)在參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中有著重大影響的地區(qū)，擔(dān)當(dāng)著使我國(guó)在21世紀(jì)成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的主要角色。
    長(zhǎng)江下游地區(qū)作為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在環(huán)境保護(hù)方面也是領(lǐng)先的，在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中更應(yīng)起到帶動(dòng)作用。長(zhǎng)江下游地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，在治理傳統(tǒng)工業(yè)污染方面取得成績(jī)的同時(shí)，出現(xiàn)了環(huán)境問(wèn)題的轉(zhuǎn)型期，這為該地區(qū)全面調(diào)整環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、走可持續(xù)發(fā)展之路提供了機(jī)遇。因此，長(zhǎng)江下游地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展對(duì)整個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展有重要意義，其模式將為其他地區(qū)起到良好的示范和促進(jìn)作用。

    長(zhǎng)江下游地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)型及新趨勢(shì)

    在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的背景下，最近10年來(lái)，長(zhǎng)江下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也發(fā)生了深刻變化，出現(xiàn)了新的環(huán)境問(wèn)題和污染轉(zhuǎn)型。
    一面源污染成為污染治理重點(diǎn)，處理難度增大
    從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，長(zhǎng)江下游地區(qū)隨著工業(yè)點(diǎn)源污染得到一定控制，由于大量使用化肥、農(nóng)藥，集約化養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展，生活污水排放量的不斷增加，面源污染逐漸上升為污染治理的主要問(wèn)題。與點(diǎn)源污染相比，面源污染個(gè)體排放量少，但累積排放規(guī)模大，面積廣，成因雜，難控制，成本高，必須綜合治理，目前還缺少有效的控制措施。
    二富營(yíng)養(yǎng)化日益突出，復(fù)合性污染影響飲用水和農(nóng)產(chǎn)品安全
    目前，長(zhǎng)江下游地區(qū)的水污染已從原來(lái)的有機(jī)污染階段過(guò)渡到富營(yíng)養(yǎng)化階段，并呈現(xiàn)有機(jī)污染物、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)和微量持久性有毒有害污染物的復(fù)合污染形態(tài)，對(duì)飲用水和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量造成威脅。未來(lái)10年，我國(guó)水體富營(yíng)養(yǎng)化面積將進(jìn)一步增加。在新的污染階段，尚未得到控制的傳統(tǒng)污染物和新出現(xiàn)的污染物并存，直接影響飲用水安全、水生生物的數(shù)量及其生存環(huán)境，造成土壤、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降。值得注意的是，當(dāng)前環(huán)境污染物正在從常量和微量無(wú)機(jī)物向微量有毒和持久性有機(jī)污染物的方向發(fā)展。復(fù)合型污染不僅治理技術(shù)難度更大，處理成本更高，管理也更加復(fù)雜。
    三區(qū)域、流域性環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出，沖突加劇
    通過(guò)污染源達(dá)標(biāo)排放和實(shí)施污染物總量控制，長(zhǎng)江下游地區(qū)的城鎮(zhèn)對(duì)于影響當(dāng)?shù)氐墓I(yè)污染問(wèn)題已得到基本控制。但是隨著工業(yè)化水平的提高和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展，污染影響面逐漸擴(kuò)大，常常出現(xiàn)本地區(qū)污染物通過(guò)各種渠道排入鄰近地區(qū)的水體或通過(guò)管道直接排入水環(huán)境容量較大的長(zhǎng)江、近海水域，造成區(qū)域或流域性的環(huán)境污染，使得長(zhǎng)江、淮河、巢湖、太湖、洪澤湖等水體的污染越來(lái)越突出，甚至導(dǎo)致地區(qū)間發(fā)生沖突。這些問(wèn)題引起了對(duì)現(xiàn)行區(qū)域、流域資源環(huán)境管理體制改革的反思。
    四耕地?cái)?shù)量銳減，土地資源退化
    耕地的占用和減少是沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的限制因素。耕地減少的同時(shí)，由于重用地、輕養(yǎng)地，過(guò)量施用化肥、農(nóng)藥，加上工業(yè)“三廢”和生活污水的不合理排放，導(dǎo)致耕地養(yǎng)分失調(diào)、耕層變淺，土壤中的硝酸鹽含量升高，有毒有害物質(zhì)增加，農(nóng)藥、重金屬、農(nóng)膜殘留超標(biāo)。更令人擔(dān)憂的是，許多地方并沒(méi)有重視土壤的質(zhì)量狀況，對(duì)土壤是否受過(guò)污染及其受污染的類型、程度、污染源等沒(méi)有考慮過(guò)應(yīng)該進(jìn)行全面的調(diào)查和監(jiān)測(cè)，對(duì)受污染土地的修復(fù)更沒(méi)有擺上環(huán)境保護(hù)的工作日程。
    長(zhǎng)江下游一些地區(qū)由于過(guò)度開(kāi)山采石，青山已經(jīng)變成了禿山，造成水土流失，環(huán)境惡化。嚴(yán)禁開(kāi)山采石，嚴(yán)格限制水泥工業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該成為長(zhǎng)江下游實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一條剛性原則；對(duì)已經(jīng)被開(kāi)采的山地，必須及時(shí)采取措施進(jìn)行修復(fù)。
    五大規(guī)模洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)依然存在
    由于多年的圍湖造田、水土流失、礦山開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，造成河湖水域不斷縮小，河道淤積，特別是通海河道堵塞，大大降低了河網(wǎng)、濕地調(diào)蓄能力和疏通排海能力。一旦出現(xiàn)罕見(jiàn)氣候條件，發(fā)生大洪災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，防洪形勢(shì)不容樂(lè)觀。

    總之，長(zhǎng)江下游地區(qū)面臨著新的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，但在處理這些問(wèn)題時(shí)卻存在著認(rèn)識(shí)、體制、機(jī)制、科研等方面的障礙。其中至關(guān)重要的是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是基層領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境意識(shí)有待進(jìn)一步提高；環(huán)境保護(hù)職能分工不清；缺少區(qū)域、流域的環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一管理機(jī)制；對(duì)新問(wèn)題的研究不足。

    長(zhǎng)江下游地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策建議

    長(zhǎng)江下游地區(qū)正面臨著新的復(fù)雜的環(huán)境挑戰(zhàn)，同時(shí)也遇到多種發(fā)展的機(jī)遇。面對(duì)新的情況和發(fā)展形勢(shì)，我們應(yīng)對(duì)長(zhǎng)江下游地區(qū)環(huán)境問(wèn)題的長(zhǎng)期性和轉(zhuǎn)變有充分的認(rèn)識(shí)，因地因時(shí)制宜地制定和完善區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)體制、制度、政策和科技創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，建立可持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系，為其他地區(qū)乃至全國(guó)的可持續(xù)發(fā)展起到示范作用。

    一進(jìn)一步提高對(duì)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)
    要把可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題提高到關(guān)系國(guó)家民族發(fā)展前途的高度上來(lái)認(rèn)識(shí)，并普及到各級(jí)政府、各個(gè)部門、各類企業(yè)和廣大群眾中，成為全社會(huì)的共識(shí)。關(guān)鍵是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)要到位，體現(xiàn)在抓落實(shí)、有考核。為此，我們建議：
    1. 各級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作既要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和打算，又要有切實(shí)的措施。創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城鎮(zhèn)和環(huán)保模范城市，是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，搞好環(huán)境保護(hù)工作的重要“抓手”和措施。以往全國(guó)創(chuàng)建衛(wèi)生城鎮(zhèn)活動(dòng)的開(kāi)展，極大地促進(jìn)了城市的環(huán)境建設(shè)，得到人民群眾的熱烈歡迎和積極支持。目前正在開(kāi)展的創(chuàng)建環(huán)保模范城市活動(dòng)，創(chuàng)造了許多很好的、科學(xué)性很強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家有關(guān)部門將這些經(jīng)驗(yàn)歸納成可供各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行實(shí)際操作的規(guī)程，將具有十分重要的意義。
    2. 各級(jí)黨校和行政院校應(yīng)把環(huán)保知識(shí)和可持續(xù)發(fā)展及其相關(guān)法規(guī)、政策等作為干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)的基本內(nèi)容。盡管目前的領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)都有環(huán)境保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，但面對(duì)新的環(huán)境形勢(shì)和變化，環(huán)境保護(hù)知識(shí)不應(yīng)只是理論的，而應(yīng)同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)支柱。因此相關(guān)培訓(xùn)內(nèi)容必須有所改進(jìn)。特別應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層干部的培訓(xùn)，使其深刻理解環(huán)境與發(fā)展長(zhǎng)期性的關(guān)系、處理好局部利益與整體利益關(guān)系的重要性。
    3. 制定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)定量考核指標(biāo)。
    目前考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，最主要的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，只有把環(huán)境保護(hù)指標(biāo)提高到同經(jīng)濟(jì)指標(biāo)同樣的高度，才能最大限度地減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)的短期行為。同時(shí)考核標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)強(qiáng)調(diào)全局觀念、長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念，堅(jiān)決反對(duì)地方保護(hù)主義。江蘇省的人事、組織部門把環(huán)境保護(hù)政績(jī)納入各級(jí)干部的考核內(nèi)容，人大把聽(tīng)取和審議環(huán)保部門工作報(bào)告納入年度大會(huì)議程。這種作法促進(jìn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)保工作的重視，值得總結(jié)、推廣。

    二改革環(huán)保管理體制，實(shí)行環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管
    解決長(zhǎng)江下游地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，不能僅從局部地區(qū)著眼，而應(yīng)放到全國(guó)資源環(huán)境保護(hù)的大背景下統(tǒng)籌考慮。面對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的新變化，首先應(yīng)改革中央政府環(huán)境保護(hù)管理體制。資源管理和環(huán)境保護(hù)部門的改革應(yīng)是下屆政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)之一，資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的職能應(yīng)該分開(kāi)，將原來(lái)分屬各部的資源、環(huán)境保護(hù)的職能統(tǒng)一由國(guó)家環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，減少部門間的交叉、脫節(jié)與矛盾，提高環(huán)境與發(fā)展的綜合決策水平與行政效率。
    1. 國(guó)家環(huán)�？偩稚駷榄h(huán)境部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的主要職能。
建立新型的國(guó)家環(huán)境管理體制，將水資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等相關(guān)職能劃歸新的環(huán)境部，并明確環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一決策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管的職能。
    2. 建立國(guó)務(wù)院環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，協(xié)調(diào)各部門在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面的工作。
1998年撤消國(guó)務(wù)院環(huán)委會(huì)后，環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)能力下降了，而環(huán)境保護(hù)越來(lái)越與社會(huì)經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系。一個(gè)環(huán)保部門不能取代其它部門應(yīng)負(fù)之責(zé)，因此有必要設(shè)立國(guó)務(wù)院環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)（或可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)），協(xié)調(diào)各部委間的環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展事務(wù)。
    3．在東部發(fā)達(dá)省份，對(duì)省以下環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)采用上級(jí)環(huán)保局的垂直領(lǐng)導(dǎo)方式。
    采取對(duì)基層環(huán)保局的垂直領(lǐng)導(dǎo)可以有效防止地方保護(hù)可能產(chǎn)生的損害環(huán)境的行為，提高對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督能力。

    三加快完善法制建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法力度
    1. 進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)。
    要把環(huán)境保護(hù)方面法律的修改和制定放在立法的優(yōu)先地位。隨著形勢(shì)的發(fā)展，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》（1989）已不能完全覆蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面。由于行政上的條塊分割，出現(xiàn)了執(zhí)法主體的重疊、越位與空白。加上地方保護(hù)主義、部門利益的干預(yù)，使環(huán)境執(zhí)法行為往往難以到位。我國(guó)加入世貿(mào)組織后，也急需修訂和完善有關(guān)環(huán)保法規(guī)。目前，全國(guó)人大常委會(huì)的立法任務(wù)確實(shí)很重，但環(huán)境保護(hù)方面的法律的修改和制定千萬(wàn)不能再延后了。
    在修改現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律時(shí)，應(yīng)對(duì)各方環(huán)境保護(hù)的職責(zé)予以明確授權(quán)；在加大處罰力度、進(jìn)一步理順執(zhí)法主體和簡(jiǎn)化處理程序的同時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)法律法規(guī)限制與引導(dǎo)并重、懲罰與激勵(lì)并重的原則，增加引導(dǎo)性和激勵(lì)性的條款。
    2. 建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍，切實(shí)保證有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。
    在完善、制定環(huán)保法律、法規(guī)，提高環(huán)保部門地位的同時(shí)，要切實(shí)保證國(guó)家和地方現(xiàn)有的法律、法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，形成有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的法律機(jī)制。建立和加強(qiáng)省、市、縣三級(jí)專業(yè)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍是形成這種機(jī)制的必要措施之一。要由財(cái)政支付行政和人員經(jīng)費(fèi)，杜絕以罰代管、重罰輕管的現(xiàn)象，保證法律的嚴(yán)格執(zhí)行。

    四充分利用市場(chǎng)機(jī)制，加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)
    環(huán)境污染治理的市場(chǎng)化是環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展趨勢(shì)，也是解決我國(guó)城鎮(zhèn)污水和垃圾污染問(wèn)題的根本出路。
    1. 建立環(huán)境治理市場(chǎng)化的政策體系。
首先，充分認(rèn)識(shí)環(huán)境具有雙重屬性。一是自然資源屬性，需要按自然規(guī)律辦事；二是商品屬性，要求按市場(chǎng)規(guī)律辦事。其次，充分認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)是政府的基本職能，同時(shí)，政府不能也無(wú)力包辦所有環(huán)境保護(hù)工作。因此各級(jí)政府必須運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿，通過(guò)政策引導(dǎo)環(huán)保公益事業(yè)與市場(chǎng)化管理有機(jī)結(jié)合。這是提高環(huán)保效益、降低環(huán)保成本、解決城市環(huán)

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