案由：
近年來(lái)，我國(guó)大中城市霧霾現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，呼吸道感染疾病日益蔓延，特別是肺癌發(fā)病率、死亡率都高居第一，成為人們生命健康的第一殺手，空氣污染已經(jīng)日益引發(fā)國(guó)人、社會(huì)、乃至國(guó)家政府之高度重視。2013年開(kāi)年之初，全國(guó)中東部地區(qū)都陷入嚴(yán)重的霧霾和污染天中，遭遇“史上最臟”氣候，并向南北擴(kuò)張。中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的33個(gè)城市，空氣質(zhì)量級(jí)別都是“嚴(yán)重污染”，以首都為例，北京PM2.5濃度逼近1000！廣大市民抱怨“空氣有毒”，不僅如此，嚴(yán)重的霧霾還嚴(yán)重影響了交通，全國(guó)多地高速關(guān)閉航班取消或延誤。毫無(wú)疑問(wèn)，嚴(yán)重霧霾已經(jīng)成為公共災(zāi)難。
案據(jù)：
一、大中城市霧霾現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注，國(guó)家必須予以高度重視，考慮采取立法措施。
治理空氣污染已經(jīng)引起社會(huì)各界以及新聞媒體的高度關(guān)注，中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》今年多次在頭條報(bào)道了“霧霾天”，還特別加了一段“編后話：既然同呼吸那就共責(zé)任”：“霧霾天氣，人人都是受害者。那反過(guò)來(lái)說(shuō)，減少霧霾發(fā)生，大家都可以出一把力。比如政府的環(huán)保政策要真正硬起來(lái)，落后產(chǎn)能必須淘汰出局。比如城市建設(shè)要換換思維，多些綠地，少來(lái)些鋼筋水泥。再比如黨政機(jī)關(guān)作出表率，少開(kāi)公車，有車族積極響應(yīng)，大家一起減少尾氣排放。剛剛度過(guò)的春節(jié)，人們?nèi)挤疟夼谟兴?jié)制，從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)大眾對(duì)自己生存環(huán)境的關(guān)注。禁鞭呼聲再次響起是國(guó)人對(duì)自己生存狀態(tài)的正當(dāng)訴求。霧霾籠罩之下，沒(méi)有人可以獨(dú)善其身。既然是同呼吸，那就共責(zé)任。喜歡蔚藍(lán)天空和新鮮空氣嗎？就讓我們從自身做起吧。”“霧霾天氣，人人都是受害者”，這種共識(shí)已經(jīng)到了無(wú)需證明的地步；“讓我們從自身做起吧”，這一條最普適的呼吁，在無(wú)數(shù)情境下被使用，但最后往往都淪為最無(wú)效的一句空話。清潔空氣，治理霧霾，法律不僅不能缺位，而是應(yīng)該完善與加強(qiáng)。制定《空氣清潔法》對(duì)于當(dāng)代之中國(guó)至為重要，刻不容緩。
二、制定《空氣清潔法》不僅極為重要，而且十分必要。
早在1987年，我國(guó)就制定頒布《大氣污染防治法》，我國(guó)現(xiàn)行《大氣污染防治法》于2000年修訂實(shí)施，伴隨社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)今治理空氣污染的需求。其一：雖然我國(guó)《大氣污染防治法》第二十條規(guī)定，"在大氣受到嚴(yán)重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)鼐用窆妫扇?qiáng)制性應(yīng)急措施，包括責(zé)令有關(guān)排污單位停止排放污染物”。但應(yīng)對(duì)灰霾天氣，力度明顯不足。年初長(zhǎng)時(shí)期的霧霾波及全國(guó)大部，我們?nèi)绾尾扇∮行?qiáng)制性應(yīng)急措施？ 其二，我國(guó)目前空氣惡化程度兇險(xiǎn)嚴(yán)峻，需要與之相應(yīng)法規(guī)予以規(guī)制。《大氣污染防治法》制定時(shí)PM2.5這一霧霾最大元兇況且尚未納入檢測(cè)體系，與現(xiàn)時(shí)環(huán)境要求已格格不入。2012年我國(guó)出臺(tái)了新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》雖將PM2.5納入其中，然而新標(biāo)準(zhǔn)的全面實(shí)施還需要等到2016年。如此一來(lái)，當(dāng)下想要治理好灰霾，我們?cè)撟龀龊畏N選擇？ 在處罰力度上，現(xiàn)行的法律明顯偏輕。對(duì)造成大氣污染事故的企事業(yè)單位，只是50萬(wàn)元的罰款，對(duì)那些認(rèn)為守法成本高、違法成本低的企業(yè)而言，根本不具有震懾力。其三，修改《大氣污染防治法》與制定新的《空氣清潔法》兩者調(diào)整的社會(huì)關(guān)系并不完全相同或完全重疊，前者立法重點(diǎn)在于“防”，后者的重心在于“治”。 修改《大氣污染防治法》與指定《清潔空氣法》兩者并不矛盾，可以并行不悖。
三、制定《清潔空氣法》是國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法
他山之石，可以攻玉�？v觀國(guó)際上其他國(guó)家，面對(duì)空氣污染也大抵是先制定《空氣污染控制法》后出臺(tái)《清潔空氣法》。美國(guó)早在1955年就頒布了《空氣污染控制法》，1963年頒布了《清潔空氣法》，1967年又頒布了《空氣質(zhì)量法》，此后不斷地修訂完善，不僅明確了全國(guó)境內(nèi)空氣中主要污染物最大含量標(biāo)準(zhǔn)，還對(duì)政府達(dá)標(biāo)設(shè)定了明確期限，對(duì)各行業(yè)的責(zé)任進(jìn)行了分解和明確，以此將“從自身做起”落到實(shí)處，而不是停留在口頭上。1975年12月10日，克萊斯勒公司因?yàn)?975型小汽車導(dǎo)致過(guò)分污染，20.8萬(wàn)輛新車上市不久就被美國(guó)環(huán)境保護(hù)局命令召回。1970年，應(yīng)美國(guó)國(guó)會(huì)要求，美國(guó)科學(xué)院在大量細(xì)致調(diào)查統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，研究出了一個(gè)隱形的清潔空氣市場(chǎng)的供求曲線，國(guó)會(huì)據(jù)此對(duì)《清潔空氣法》再一次進(jìn)行了修改。此后，政府部門在制定關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)時(shí)，如果沒(méi)有對(duì)該法的可能收益與耗費(fèi)及其經(jīng)濟(jì)影響的論證，沒(méi)有得到聯(lián)邦管理和預(yù)算局的評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)，就不可能正式頒行。至此，保證清潔空氣的長(zhǎng)效機(jī)制才真正構(gòu)筑起來(lái)�！�
更值得借鑒的是英國(guó)。英國(guó)是工業(yè)革命的發(fā)祥地，蒸汽機(jī)的發(fā)明與推廣推動(dòng)了采煤業(yè)和制造業(yè)，煤煙造成了“可以與日全食相比的黑暗”。這種空氣污染在1952年的“霧都劫難”中達(dá)到巔峰。這一年的12月5日，天氣異常寒冷，倫敦居民燃起煤爐，大量粉塵顆粒聚集在倫敦上空無(wú)法散去，使市中心一度連續(xù)48小時(shí)能見(jiàn)度不足50米。更嚴(yán)重的是，約1.2萬(wàn)人因這次空氣污染事件吸入污染物而死亡，患病的人更是不計(jì)其數(shù)。痛定思痛，英國(guó)人下決心改變這種局面。1956年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)《清潔空氣法案》。這一法案劃定“煙塵控制區(qū)”，區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)只準(zhǔn)燒無(wú)煙燃料，大規(guī)模改造城市居民的傳統(tǒng)爐灶，推廣使用無(wú)煙煤、電和天然氣，減少煙塵污染和二氧化硫排放；冬季采取集中供暖；發(fā)電廠和重工業(yè)設(shè)施被遷至郊外……這一法案具有里程碑意義。在此基礎(chǔ)上，英國(guó)各地還出臺(tái)一系列配套的法律法規(guī)，再加上民間環(huán)保組織的推動(dòng)、大眾環(huán)保意識(shí)提高和環(huán)保技術(shù)的推廣應(yīng)用等，一場(chǎng)轟轟烈烈的環(huán)保運(yùn)動(dòng)隨之展開(kāi)。到1975年，倫敦的霧日已經(jīng)從每年幾十天減少到15天，1980年降到5天，效果明顯。
建議：
1， 建議全國(guó)人大常委會(huì)將《空氣清潔法》納入新一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃。
2， 建議全國(guó)人大常委會(huì)督促國(guó)務(wù)院指定環(huán)境保護(hù)部牽頭，邀請(qǐng)工信部、科技部、教育部、公安部等部門以及法律教育界的專家學(xué)者，組織專班，深入調(diào)研，比較分析國(guó)內(nèi)外的相關(guān)法律，盡快著手制定《空氣清潔法》。
3， 建議在制定《清潔空氣法》時(shí)，應(yīng)明確一些基本問(wèn)題：其一，制定國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則。國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則是清潔空氣法貫穿始終的最為重要的原則。其基本含義是:空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由中央政府制定,各省、市、自治區(qū)應(yīng)制定具體實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)中央政府的標(biāo)準(zhǔn)。其二，制定不能惡化原則。也就是說(shuō)，環(huán)境狀況不能劣于法律制定之前的原則。在這部法律實(shí)施之后制定的措施，都是要使空氣質(zhì)量變得更好，一旦致使空氣質(zhì)量惡化就屬于違法。而為了實(shí)施不能惡化原則，保護(hù)優(yōu)先的原則就必須確立起來(lái)。其三，應(yīng)有整章節(jié)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控內(nèi)容，把相關(guān)清潔空氣機(jī)制交代充實(shí)、具體，才能使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控具有剛性和執(zhí)行力；或者也可以借鑒歐盟的做法，在法律中增加附件，把具體執(zhí)行情況納入附件，不同區(qū)域根據(jù)自身特點(diǎn)擇情選擇。其四，對(duì)污染標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更加細(xì)致的分類,制定保護(hù)公眾健康的嚴(yán)格的“首要國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和保護(hù)一般社會(huì)公共福利的“次要國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。其五，可以授權(quán)在特殊節(jié)假日提供一個(gè)類似“煙花燃放指數(shù)”的服務(wù)。就是按照天氣條件，比如在天氣擴(kuò)散條件有利的情況下，煙花“燃放指數(shù)”高一些，比如前年春節(jié)，擴(kuò)散條件就非常好，這種情況下，怎么燃放污染物都不會(huì)累積到很高的濃度；如果出現(xiàn)像霧霾擴(kuò)散條件不利，煙花“燃放指數(shù)”越低就越不準(zhǔn)許煙花炮仗的燃放。同理，各地可以根據(jù)氣候限制車輛等有害大氣的交通工具的限行以及關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè)。其六，針對(duì)霧霾的嚴(yán)峻形勢(shì)應(yīng)擬訂“禁止城市中燒烤”、“禁止放鞭炮”、“倡導(dǎo)坐公交車”、“騎自行車”出行等條款；倡導(dǎo)社會(huì)共同努力打破交通擁堵和空氣治理的惡性循環(huán)之怪圈。其七，針對(duì)霧霾的嚴(yán)峻形勢(shì)，重新審視我國(guó)原有《大氣污染防治法》，有許多地方亟需加強(qiáng)。在處罰力度上，現(xiàn)行的法律明顯偏輕。對(duì)造成大氣污染事故的企事業(yè)單位，僅僅給予50萬(wàn)元的罰款，對(duì)那些認(rèn)為守法成本高，違法成本低的企業(yè)而言，根本不具有震懾力，在立法上，不如借鑒我國(guó)對(duì)酒駕處罰的規(guī)定，直接對(duì)違法者處以刑事處罰。另外，對(duì)"中、小、離、散"的點(diǎn)源排污單位的處罰力度尤其需要加大。 追責(zé)排污企業(yè)，不應(yīng)只是罰款，還要有嚴(yán)格監(jiān)管制度。對(duì)違法行為要進(jìn)行高額處罰甚至上升到刑罰措施，提高政府的公信力、執(zhí)行力，來(lái)治理目前的違法排污行為。吁請(qǐng)立法部門可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將嚴(yán)重長(zhǎng)期存在違法違規(guī)行為的企業(yè)一罰到"死"�！�
4、建議在《清潔空氣法》制定過(guò)程中，應(yīng)向中央單位、地方政府、環(huán)保機(jī)構(gòu)及有關(guān)專家和社會(huì)公眾廣泛征求意見(jiàn)，使之更加完善。
代表助理：劉緒高，高級(jí)律師，湖北法輝律師事務(wù)所副主任
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