案 由：
家庭是兒童成長(zhǎng)的搖籃，但兒童的健康成長(zhǎng)卻不能單純依靠家庭。兒童是祖國(guó)的未來(lái)，國(guó)家對(duì)兒童的健康成長(zhǎng)負(fù)有責(zé)任。兒童福利制度就是要確立國(guó)家和家庭在保障兒童健康成長(zhǎng)中的基本職責(zé)。雖然國(guó)家一直將兒童福利事業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)重要工作，但長(zhǎng)期以來(lái)，因?yàn)槔砟�、制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和資源投入等方面的原因，我國(guó)的兒童福利立法還比較落后，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。長(zhǎng)此以往，必將影響到國(guó)家的凝聚力和長(zhǎng)治久安。具體表現(xiàn)在：
1、因?yàn)槿狈A(chǔ)兒童福利制度而導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題日趨凸顯。因?yàn)槿狈A(chǔ)兒童福利制度，在家庭養(yǎng)育兒童遇到困惑或困難時(shí)，他們無(wú)法得到國(guó)家的指導(dǎo)和幫助。在監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重違反職責(zé)，對(duì)兒童的健康成長(zhǎng)造成威脅時(shí)，國(guó)家也沒(méi)有及時(shí)、有效干預(yù)。這種制度缺位導(dǎo)致出現(xiàn)了大量?jī)和Ｗo(hù)困境，如操縱兒童乞討現(xiàn)象屢禁不止，流浪兒童被救助后仍然反復(fù)流浪，有些兒童因?yàn)槿狈︶t(yī)療保障而被遺棄或被殺死，有些孩子被父母長(zhǎng)期嚴(yán)重虐待后致殘、致死卻得不到有效干預(yù)，有些孩子雖然名義上有父母卻事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)。近年來(lái)，因基礎(chǔ)兒童福利制度的缺乏而導(dǎo)致的社會(huì)事件時(shí)有發(fā)生，2012年河南蘭考袁厲害收養(yǎng)孤兒遇火災(zāi)事件，廣東揭陽(yáng)紫峰寺的“借孤兒”事件，浙江溫嶺藍(lán)孔雀幼兒園女教師顏艷紅虐待幼童事件等就是明顯的例子。同時(shí)，由于在傳統(tǒng)意識(shí)中，兒童福利仍然被視為家庭私事，缺乏系統(tǒng)的兒童福利政策，因此只是碎片性的兒童福利待遇，還缺乏兒童福利的現(xiàn)代理念。此外，兒童福利機(jī)制也是重管理，缺服務(wù)，很多地方仍然沒(méi)有兒童福利機(jī)構(gòu)，特教老師、康復(fù)醫(yī)生專業(yè)人才也比較稀缺。這些問(wèn)題的根本性解決，呼吁兒童福利法的盡快制定。
2、目前兒童福利現(xiàn)狀呈現(xiàn)部門分割，政策雜亂的局面。目前的兒童福利工作主要是通過(guò)分散的政策文件予以規(guī)范，針對(duì)分散的群體出臺(tái)相應(yīng)的政策，形成了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的局面。同時(shí)，涉及兒童福利的部門由于互不隸屬，政出多門，各自為政，不能形成合力，難以達(dá)到工作目標(biāo)，遇到棘手的問(wèn)題好像“誰(shuí)都可以不管，誰(shuí)也可以不管”，因而無(wú)法對(duì)困境兒童問(wèn)題予以根源上解決。兒童福利工作機(jī)構(gòu)設(shè)置上也呈現(xiàn)部門分割局面，看上去很多部門都有職責(zé)，實(shí)際工作中又很難形成有約束力的配合機(jī)制；即使在某一個(gè)職能部門內(nèi)部，如民政部，兒童福利的工作還分散在不同司局處室。這種部門分割、政策雜亂的局面，人為造成工作條塊分割，實(shí)踐中推諉、扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響決策科學(xué)性，也影響了資源配置效率，更直接影響到對(duì)兒童的保護(hù)效果。因此，需要盡快通過(guò)立法扭轉(zhuǎn)這種工作局面，為兒童特別是困境兒童提供體系化福利保護(hù)。
3、現(xiàn)有立法規(guī)定的兒童福利措施缺乏可操作性，不能充分發(fā)揮作用。雖然我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了兒童保護(hù)的基本制度框架，《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律對(duì)督促和幫助父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)作出了一些規(guī)定。但是這些規(guī)定不僅分散，而且目前的法律法規(guī)對(duì)措施的實(shí)施主體、程序等都缺乏具體明確規(guī)定，導(dǎo)致這些規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中被架空，不能實(shí)現(xiàn)保護(hù)兒童的目的。還有表面上有規(guī)范，但實(shí)際上法規(guī)落后，存在無(wú)法可依與有法難依的困境。由于目前收養(yǎng)制度的門檻太高、條件苛刻、手續(xù)煩瑣。以至于需要被收養(yǎng)兒童無(wú)法被收養(yǎng)，一些想收養(yǎng)家庭卻被程序擊退。目前迫切需要改變這種情況，確立兒童福利措施內(nèi)容的落實(shí)機(jī)制。
4、現(xiàn)有法規(guī)政策效力級(jí)別過(guò)低，與我國(guó)迅速發(fā)展的兒童福利事業(yè)相比比較滯后。目前兒童福利領(lǐng)域的規(guī)定主要是民政部門聯(lián)合其他部門發(fā)布的針對(duì)流浪乞討未成年人和孤兒的政策。這些規(guī)定中效力級(jí)別普遍較低，沒(méi)有上升到法律的層面。作為行政法規(guī)或者部門規(guī)章，執(zhí)行力度不夠。由于缺乏罰則以及監(jiān)督主體等有關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定得不到有效執(zhí)行，已有的規(guī)定不能與當(dāng)前的兒童福利工作相適應(yīng)，也不能為兒童福利制度的進(jìn)一步發(fā)展提供明確的法律依據(jù)。
案 據(jù)：
1、制定《兒童福利法》是從根本上治理兒童問(wèn)題，滿足社會(huì)各界普遍愿望的迫切需要。兒童福利問(wèn)題已引起全社會(huì)的高度關(guān)注。2011年兩會(huì)期間，很多代表提出了關(guān)于完善兒童福利以及加強(qiáng)對(duì)流浪乞討被拐賣未成年人保護(hù)的提案。2011年初“隨手街拍乞討兒童”微博等行動(dòng)的發(fā)起，特別是2012年河南蘭考袁厲害收養(yǎng)孤兒遇火災(zāi)事件、廣東揭陽(yáng)紫峰寺的“借孤兒”事件和浙江溫嶺藍(lán)孔雀幼兒園女教師顏艷紅虐待幼童事件后人們的普遍關(guān)注，也體現(xiàn)了整個(gè)社會(huì)對(duì)兒童權(quán)利和兒童福利保障的關(guān)注。這些都表明，困境兒童的保護(hù)牽動(dòng)著整個(gè)社會(huì)的神經(jīng)，制定《兒童福利法》是民心所向。
2、制定《兒童福利法》符合我國(guó)憲法的有關(guān)規(guī)定，也是中國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》締約國(guó)的責(zé)任所在。
《中華人民共和國(guó)憲法》第四十九條第一款規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國(guó)家的保護(hù)”。根據(jù)憲法的規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)切實(shí)采取措施保護(hù)兒童尤其是困境兒童的健康成長(zhǎng)。我國(guó)《憲法》第14條第4款規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度�！眱和＠巧鐣�(huì)保障的核心內(nèi)容之一�！堵�(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》確立了締約國(guó)對(duì)兒童的一系列福利保障要求，中國(guó)是締約國(guó)之一。因此，盡快制定《兒童福利法》，既符合我國(guó)憲法的有關(guān)規(guī)定，也是中國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》締約國(guó)的責(zé)任所在。
3、制定《兒童福利法》是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的客觀要求。
兒童特殊、優(yōu)先保護(hù)原則決定了兒童有權(quán)享受一國(guó)可達(dá)到的最高福利水平，同時(shí)，一國(guó)將優(yōu)勢(shì)資源用于兒童福利事業(yè)的發(fā)展，又會(huì)為一個(gè)國(guó)家儲(chǔ)備可持續(xù)性發(fā)展的人力資源。另外，國(guó)家凝聚力的基礎(chǔ)源于國(guó)家在兒童成長(zhǎng)時(shí)期對(duì)其所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，而一個(gè)有凝聚力的民族才可能成為一個(gè)強(qiáng)大的民族。
4、我國(guó)已經(jīng)初步建立了兒童福利政策框架，為開(kāi)展兒童福利立法工作奠定了基礎(chǔ)，目前立法具有可行性�！读x務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《殘疾人保障法》等規(guī)定了一些普惠型的兒童福利措施，如免費(fèi)義務(wù)教育、免費(fèi)疫苗接種、免費(fèi)或優(yōu)惠進(jìn)入博物館等場(chǎng)所，同時(shí)還對(duì)督促和幫助父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)作出了一些規(guī)定。這為兒童福利立法確定了措施內(nèi)容。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院和民政部、公安部等部門出臺(tái)了多項(xiàng)法規(guī)政策，加強(qiáng)對(duì)特定兒童群體的保護(hù)。如國(guó)務(wù)院辦公廳分別于2011年和2010年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》， 2009年民政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)受艾滋病影響兒童福利保障工作的意見(jiàn)》等。這些政策基本確定了兒童福利制度中需要重點(diǎn)關(guān)注的困境兒童范圍，如孤兒、流浪未成年人、受艾滋病影響的兒童等。這些都為兒童福利立法準(zhǔn)備了豐富的政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
5、制定《兒童福利法》，要順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，明確立法目標(biāo)。從兒童福利工作實(shí)踐來(lái)看，兒童福利的保護(hù)對(duì)象從以關(guān)注孤兒為主，向更多困境兒童擴(kuò)展。在保障標(biāo)準(zhǔn)上也在不斷提升，例如2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》，對(duì)孤兒不僅實(shí)現(xiàn)了基本生活保障，而且將保障延伸得到醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等發(fā)展權(quán)方面。政策還越來(lái)越關(guān)注困境兒童保護(hù)的根源問(wèn)題，例如2011年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見(jiàn)》。由此，我們可以看出，我國(guó)兒童福利工作的發(fā)展趨勢(shì)是，兒童福利對(duì)象不斷擴(kuò)大，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，越來(lái)越多兒童被納入政府制度性保障范圍，而且福利工作的重心越來(lái)越重視源頭問(wèn)題。這種發(fā)展趨勢(shì)為開(kāi)展兒童福利立法確定了目標(biāo)。
建議：
1， 全國(guó)人大常委會(huì)將制定《兒童福利法》納入新一屆常委會(huì)的立法規(guī)劃。
2， 全國(guó)人大常委會(huì)督促國(guó)務(wù)院法制辦盡快制定《兒童福利法》。其具體內(nèi)容可參考本議案的附件（見(jiàn)后）。
3、有關(guān)部門和專家學(xué)者在制定《兒童福利法》時(shí)，應(yīng)注重借鑒國(guó)外有關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要結(jié)合中國(guó)國(guó)情和實(shí)際。
4、制定《兒童福利法》時(shí)，要注重基本構(gòu)架、主要內(nèi)容應(yīng)與《憲法》有關(guān)法律法規(guī)和政策保持連貫性、延續(xù)性。同時(shí)，要與《未成年人保護(hù)法》《殘疾人權(quán)益保障法》等相關(guān)法律法規(guī)相協(xié)調(diào)�！�
5、在《兒童福利法》制定過(guò)程中，應(yīng)向中央單位、地方政府、兒童福利機(jī)構(gòu)、有關(guān)專家和社會(huì)公眾等廣泛征求意見(jiàn)，使之更加完善。
代表助理:張文娟,北京青少年法律援助與研究中心副主任
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