民以食為天，食以安為先。近幾年，假冒偽劣食品似乎越來(lái)越滲透到我們生活的各個(gè)方面，并發(fā)展迅速，嚴(yán)重威脅人民群眾的身體健康。從農(nóng)藥超標(biāo)的植物到抗生素超標(biāo)的動(dòng)物，從二惡英、蘇丹紅到三聚氰胺、從食用小龍蝦導(dǎo)致肌溶解到麥當(dāng)勞產(chǎn)品中含有塑化劑到反式脂肪酸；卷土重來(lái)的“三聚氰胺”、陰魂不散的“地溝油”；而毒豇豆、植物奶油、漂白蘑菇、有毒膠囊等事件，無(wú)不折射出食品安全問(wèn)題層出不窮。人們對(duì)食品安全的信心已經(jīng)降至最低點(diǎn)，甚至引發(fā)了對(duì)政府執(zhí)政能力的質(zhì)疑。
保證食品不再變成老百姓生活中的危險(xiǎn)品，是當(dāng)代社會(huì)大眾關(guān)心的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題，不僅關(guān)系到國(guó)計(jì)民生而且關(guān)系到國(guó)際形象，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到和諧社會(huì)建設(shè)。遏制食品安全風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)務(wù)之急，既是政府責(zé)任，更是全社會(huì)的責(zé)任。
一、食品安全問(wèn)題頻發(fā)的主要成因
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)相繼制定了近20部與食品安全相關(guān)的法律，近40部與食品安全相關(guān)的法規(guī)，部門(mén)規(guī)章更是有150部，初步構(gòu)建了我國(guó)食品安全保障的法制體系，促進(jìn)了食品安全保障的法制化水平。然而，這些法律法規(guī)的制定與實(shí)施，并沒(méi)有從根本上解決我國(guó)的食品安全問(wèn)題。食品安全事件仍然沒(méi)有辦法有效控制，而且呈現(xiàn)花樣翻新、層出不窮的態(tài)勢(shì)。這主要是由多方面的因素造成的。
1．監(jiān)管機(jī)制不健全，多頭管理問(wèn)題突出
我國(guó)及地方的食品安全監(jiān)管，實(shí)行的是分段監(jiān)管模式，由工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、海關(guān)、公安、環(huán)保、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)等9個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)鏈條的不同環(huán)節(jié)，他們之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，職權(quán)獨(dú)立。在實(shí)際操作中，由于監(jiān)管鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，難免存在政出多門(mén)、職責(zé)不清、銜接不暢等問(wèn)題，造成“多部門(mén)監(jiān)管等于都沒(méi)管”的局面。然而，不僅目前實(shí)施的《食品安全法》并未徹底改變傳統(tǒng)的多頭分段管理體制，存在立法缺撼，而且農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等職能部門(mén)規(guī)定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)不一，一些部門(mén)規(guī)定的安全標(biāo)準(zhǔn)滯后，甚至有時(shí)不同職能部門(mén)規(guī)定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)相互矛盾。
2．企業(yè)缺失基本誠(chéng)信，片面追求非法利益
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)是保障食品安全的第一責(zé)任人，然而，部分食品企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)差、誠(chéng)信缺失。部分企業(yè)、生產(chǎn)者違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定，把追求經(jīng)濟(jì)利益置于社會(huì)責(zé)任和服務(wù)之上。唯利是圖，濫用添加劑，在賣相和口感上下功夫，如蘇丹紅、吊白塊等都屬于非食用添加劑，不僅對(duì)食品安全沒(méi)有任何意義，而且對(duì)消費(fèi)者健康構(gòu)成了潛在威脅。近年企業(yè)生產(chǎn)成本與日俱增，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，提價(jià)顯然缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，這也使得部分中小企業(yè)不惜采取各種“添加”來(lái)節(jié)約成本。
3．食品安全標(biāo)準(zhǔn)不完善，違法犯罪成本低
《食品安全法》雖然明確規(guī)定要制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但不少食品安全標(biāo)準(zhǔn)目前仍尚未出臺(tái)。在對(duì)無(wú)安全標(biāo)準(zhǔn)的食品進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，某些食品即使被認(rèn)定不合格，也無(wú)法認(rèn)定是否全部違反標(biāo)準(zhǔn)，從而無(wú)法進(jìn)行處罰，讓不法分子鉆了空子。此外，懲罰不力、違法成本低是一些企業(yè)和監(jiān)管人員以身試法的重要原因。盡管《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中有“雙倍賠償”的條款，《食品安全法》中也有“十倍賠償”的規(guī)定，但對(duì)企業(yè)和商家來(lái)說(shuō)，這些只是傷及皮毛。另外，我國(guó)目前的民事?lián)p害賠償理念，還停留在讓加害方負(fù)補(bǔ)償性賠償責(zé)任的階段，即損害多少賠償多少。顯然，這種賠償方式對(duì)大多數(shù)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)都是微不足道的。不僅如此，現(xiàn)有體制針對(duì)監(jiān)督部門(mén)失職的懲罰力度也極低，與食品問(wèn)題有關(guān)的監(jiān)管人員即使存在玩忽職守、故意放行甚至暗中保駕的行為，也往往不被處理或僅受到記過(guò)、撤職等處分，很少有人被移送司法機(jī)關(guān)。有些地方政府部門(mén)出于稅收、人情、社會(huì)影響等種種考慮，還存在一定的地方保護(hù)主義，甚至還為企業(yè)隱瞞食品安全隱患。
4．檢驗(yàn)檢測(cè)資源配置不合理、技術(shù)和方法落后
據(jù)了解，監(jiān)管部門(mén)在抽查、檢測(cè)時(shí)，對(duì)某種食品是否合格，檢測(cè)項(xiàng)目主要是國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中允許添加的成分，而對(duì)于很多不允許添加的物質(zhì)，監(jiān)管部門(mén)的檢測(cè)不包含在內(nèi)，這樣就導(dǎo)致了食品中含有標(biāo)準(zhǔn)里不允許添加的其他物質(zhì)，抽檢時(shí)檢測(cè)不到。另外，針對(duì)部分物質(zhì)還有待研制特定的測(cè)定方法。另一個(gè)突出的問(wèn)題是不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)/部門(mén)的檢驗(yàn)檢測(cè)資源配置不合理、不能共享，各干各的，難以實(shí)現(xiàn)食品安全的有力監(jiān)管與快速處置。以浙江為例，該省目前能夠完成“2份/千人/年”的食品監(jiān)測(cè)以開(kāi)展有限的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可謂走在全國(guó)前列，但與發(fā)達(dá)國(guó)家（或地區(qū)）相比（≥4份/千人/年），還有很大差距。人力和經(jīng)費(fèi)投入明顯不足，難以真正開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)報(bào)預(yù)警工作。
5．食品安全信息不對(duì)稱、缺乏透明度
政府與食品加工企業(yè)之間的信息不對(duì)稱；消費(fèi)者與食品加工企業(yè)之間的信息不對(duì)稱；農(nóng)戶與食品加工企業(yè)之間的信息不對(duì)稱。相對(duì)來(lái)說(shuō)，食品加工企業(yè)和農(nóng)戶占有較多的食品安全相關(guān)信息，可能會(huì)為謀求不當(dāng)?shù)睦孀鲂┪：ι鐣?huì)的敗德行為，而信息劣勢(shì)方(政府，消費(fèi)者)則可能因此受損，并且難在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)管作用。
二、對(duì)策與建議
1．實(shí)行食品安全的全過(guò)程監(jiān)管與治理
必須盡快建立以源頭控制為主體、覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”全程食物鏈的監(jiān)管鏈、信息鏈，以溯源為特征，以終端產(chǎn)品的抽樣檢測(cè)為手段的產(chǎn)業(yè)鏈安全的全過(guò)程控制。強(qiáng)化政府監(jiān)管，實(shí)行全程管控，覆蓋食品生產(chǎn)、流通的各個(gè)環(huán)節(jié)。簡(jiǎn)化食品召回程序，不能僅局限于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還應(yīng)覆蓋到食品加工、運(yùn)輸、銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)。食品召回制度所依據(jù)的法律法規(guī)涉及多個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)，僅靠質(zhì)檢總局組織協(xié)調(diào)食品召回的監(jiān)督管理，難以真正執(zhí)行。因此，必須提高食品召回規(guī)定的層級(jí)，制定更高層級(jí)的法律。在各個(gè)環(huán)節(jié)上嚴(yán)把安全關(guān)口，加大監(jiān)管投入，增加重點(diǎn)產(chǎn)品的抽查力度和檢查批次，依法嚴(yán)懲違法違規(guī)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。對(duì)違法生產(chǎn)企業(yè)，一律吊銷相關(guān)證照，罰沒(méi)設(shè)備，企業(yè)負(fù)責(zé)人不得再從事相關(guān)食品行業(yè)。加快建立健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)案，提高應(yīng)急處置和快速反應(yīng)能力。
2．改變食品安全多頭監(jiān)管與效率不高局面
食品安全監(jiān)管的模式主要分三種: 一是單一監(jiān)管模式，即由一個(gè)政府部門(mén)承擔(dān)保障公眾健康和食品安全的所有職責(zé)。二是多部門(mén)監(jiān)管模式，指由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府部門(mén)共同負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式下，食品安全監(jiān)管一般由若干政府部門(mén)如衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境部、商業(yè)部、貿(mào)易及產(chǎn)業(yè)部、旅游部等共同負(fù)責(zé)。三是綜合監(jiān)管模式，是指在多部門(mén)監(jiān)管的基礎(chǔ)之上，建立一個(gè)綜合性的國(guó)家食品控制機(jī)構(gòu)。從我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，實(shí)行綜合監(jiān)管體制更符合我國(guó)實(shí)際。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。解決食品安全問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急，不是建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是在堅(jiān)持多部門(mén)監(jiān)管的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)國(guó)家層面各監(jiān)管部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)，不斷完善食品安全相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與立法，明確、細(xì)化分段管理中各監(jiān)管部門(mén)的具體職責(zé)和權(quán)限，打破處置權(quán)交叉，彌合監(jiān)管縫隙，形成監(jiān)管合力。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)食品安全委員會(huì)的協(xié)調(diào)作用，賦予食品安全委員會(huì)更多的權(quán)力。
3．完善相關(guān)制度體系，加強(qiáng)相關(guān)職能部門(mén)監(jiān)管力度
建立健全的市場(chǎng)“準(zhǔn)入制度”及相應(yīng)的“溯源制度”、食品安全承諾與“招回制度”，在食品安全評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立食品安全“預(yù)警制度”，以及建立責(zé)任追究與食品“逆源制度”；建立和完善對(duì)相關(guān)部門(mén)與執(zhí)法人員不作為的“倒查（倒逼）機(jī)制”；逐步建立相關(guān)企業(yè)、從業(yè)人員的信用檔案，建立健全食品安全的“長(zhǎng)效機(jī)制”；建立更加嚴(yán)格的食品安全違法行為的“懲罰機(jī)制”；采取“農(nóng)超對(duì)接”等舉措，解決“從田間到餐桌”的食品安全問(wèn)題。
相關(guān)政府職能部門(mén)在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)肅紀(jì)律，管好自己的人，嚴(yán)防少數(shù)監(jiān)管人員與不法商販內(nèi)外勾結(jié)。為了避免這種情況的發(fā)生，可以像查酒駕一樣搞異地執(zhí)法。必須要從體制上進(jìn)行改革，加強(qiáng)基層監(jiān)管部門(mén)人力、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)的保障力度，讓罰款與部門(mén)利益脫鉤，嚴(yán)禁罰款返還，坐收坐支，形成收支兩條線。同時(shí)，對(duì)于包庇、縱容危害食品安全違法犯罪活動(dòng)的犯罪分子，以及在食品安全監(jiān)管和查處危害食品安全違法犯罪活動(dòng)中收受賄賂、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法、不履行法定職責(zé)的國(guó)家工作人員，依法從重處罰。
4．提高食品安全信息透明度
建立以政府部門(mén)為披露主體，社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為輔、風(fēng)險(xiǎn)信息互通、資源共享的有效食品安全披露體系。
建立統(tǒng)一的食品安全信息整合和交流平臺(tái)。整合現(xiàn)有各部門(mén)分散的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，在各省甚至全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立聯(lián)網(wǎng)信息點(diǎn)，將分布在各監(jiān)管部門(mén)和地方的食品安全信息進(jìn)行匯總、分類、分析，形成由點(diǎn)到面的信息網(wǎng)絡(luò)。搭建統(tǒng)一、權(quán)威的信息整合和交換平臺(tái)，切實(shí)保證信息數(shù)據(jù)的及時(shí)性、全面性、可靠性、統(tǒng)一性。同時(shí)，還應(yīng)建立支撐全過(guò)程控制、覆蓋全程的食品安全監(jiān)管的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)監(jiān)管部門(mén)信息互通與共享，提高食品安全處置和決策能力。食品安全的統(tǒng)一信息平臺(tái)應(yīng)該包括兩個(gè)層次: 一是政府的監(jiān)管信息平臺(tái)，使監(jiān)管食品安全不同環(huán)節(jié)的管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息“無(wú)縫對(duì)接”; 二是提供公共服務(wù)的信息系統(tǒng)和平臺(tái)，向公眾提供及時(shí)、準(zhǔn)確、科學(xué)、權(quán)威的信息。
加大人力和財(cái)力的投入，建立和完善食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)與人才隊(duì)伍，合理配置資源，力爭(zhēng)在最短時(shí)間內(nèi)（十二五期間）逐步達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家（至少香港地區(qū)）檢測(cè)與預(yù)警控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)的水平。
5．加強(qiáng)食品安全社會(huì)治理
由于食品安全涉及各種利益關(guān)系和行為主體，搞單一地突擊，哪一方都不能有效解決問(wèn)題，而必須具備綜合的“社會(huì)治理”觀念，即政府只有讓企業(yè)、消費(fèi)者、民間組織、媒體等主體共同參與治理，運(yùn)用法律、市場(chǎng)、協(xié)商、行政等手段才能有效地治理食品問(wèn)題。在政府機(jī)構(gòu)之外，應(yīng)該充分動(dòng)員并培育食品行業(yè)組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、媒體等組織積極參與食品安全治理，監(jiān)管“監(jiān)管者”。同時(shí)，在維權(quán)方面，應(yīng)建立代表訴訟制度，法律應(yīng)授予消費(fèi)者保護(hù)組織或者其他社會(huì)公益組織一定權(quán)力，能夠使他們不是代理，而是以自己的名義去打官司。這樣的話，便可以給消費(fèi)者提供更加方便的訴訟渠道和維權(quán)渠道，有利于食品安全問(wèn)題的緩解與解決。
