【建議概述】
2011年10月26日，溫總理主持召開國務院常務會議，決定從2011年秋季學期起，正式啟動實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃（以下簡稱《營養(yǎng)計劃》），試點范圍包括680個縣(市)約2600萬在校生，每人每天補3元，試點所需的160多億元資金由中央財政負擔。
這是一項功在當代、利在千秋的民生工程，獲得了全國各黨派各團體及社會輿論的肯定和支持，迫切需要在政策、機制特別是立法層面盡快加以完善和固化，并在試點成功的基礎上逐步普及，適時頒布法律法規(guī)，使這項重要的惠民工程真正成為一項從根本上改善國計民生的戰(zhàn)略舉措。
建議盡快出臺《農村學生營養(yǎng)保障法》，將中西部貧困地區(qū)學生營養(yǎng)供應與保障體系全面納入到法治軌道，以期早日形成覆蓋全國義務教育階段全部中小學生的真正“普惠”的營養(yǎng)改善制度。在機制、體制、法治層面確保中西部貧困地區(qū)學校供餐體系可持續(xù)地建立起來，確保中西部貧困地區(qū)學生餐食可持續(xù)地長久供給。
【建議依據(jù)】
1、目前160多億元的中央財政撥款解決的只是試點地區(qū)的學生午餐有“米”的需求，但是依然難以擺脫“有米無鍋”、“有火無炊”的現(xiàn)實窘狀。唯有盡快建立完整、清晰、明確的學生供餐法律，出臺配套政策和資金，才能將《營養(yǎng)計劃》這一善政落到實處。
早在2005年，中國青少年發(fā)展基金會對全國1萬多所希望小學的大規(guī)模調研發(fā)現(xiàn)，有食堂的僅占50%，且絕大多數(shù)只能提供熱飯的灶，嚴格意義上合格的廚房幾乎不到5%。
許多農村學校，廚房、公共食堂等基礎設施非常薄弱，設備陳舊不堪甚至完全沒有，即使中央財政按學生人數(shù)撥付營養(yǎng)餐費，可實際情況往往是：學校仍然無法為學生供餐，因為學�；旧蠜]有廚房和供餐設備，也承擔不起隨之而來的水、電、操作人員工資等等。
據(jù)媒體報道，不少被納入中央財政“農村學生營養(yǎng)改善計劃”試點范圍的學校，從學校自身的角度，在“為學生做飯”這件事上較為難，因為財政補貼中沒有購買冰箱、炒鍋等食堂設備的資金，學校往往要自籌經費解決；也沒有聘請食堂工人的經費，只好從全校老師中每天抽出師資力量輪流為全校師生做飯，導致教學工作受到影響；再加上沒有水、電經費，學校不得不從行政經費中擠出錢來，因此校方對給學生供餐實在是有心無力。類似現(xiàn)象在貧困地區(qū)非常典型�？上攵�，倘若不從法律配套政策和專項資金等根本上給予支持和保障，那么我國農村學校供餐體系就很難建立起來。
2、中西部貧困地區(qū)學生營養(yǎng)嚴重不良影響到根本消除貧困的國家戰(zhàn)略。
一直以來，中西部貧困地區(qū)學生營養(yǎng)嚴重不良的嚴峻形勢始終讓人憂心忡忡、寢食難安。來自權威專家的分析表明：營養(yǎng)不良導致的智力發(fā)展障礙、勞動能力喪失、免疫力下降以及各種疾病，直接經濟損失可占發(fā)展中國家國民生產總值的3-5%。這是一個觸目驚心的數(shù)字，映射的是我國貧困地區(qū)學生營養(yǎng)嚴重不良的慘淡現(xiàn)實。行動，刻不容緩。中央政府采取營養(yǎng)干預行動、提升中西部貧困地區(qū)學生營養(yǎng)標準，是加速減貧的關鍵，效益成本比高，是防止貧困代際傳遞、根本消除貧困的戰(zhàn)略舉措！ 2004年“哥本哈根共識”發(fā)現(xiàn)，在17項潛在的發(fā)展投資中，營養(yǎng)干預是效益最高者之一。而中小學生進入寄宿制學校集體生活，也為實施政府主導型的國民營養(yǎng)干預提供了良好的條件。
3、在戰(zhàn)略層面全面推行“學生營養(yǎng)改善計劃”，在法治層面出臺《農村學生營養(yǎng)保障法》，有利于凝聚各方心智、提高國家綜合競爭力、全民身體素質和人力資本驅動力。
通過全面推行《營養(yǎng)計劃》，出臺符合我國國情的《農村學生營養(yǎng)保障法》，強制要求學生營養(yǎng)餐食供給的規(guī)范化、標準化、普遍化，合理引導地方政府攜手各類民間公益慈善組織形成合力，能夠為中西部經濟社會的持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質的人力資源動力，造就中西部以人力資本驅動為特征的幸福未來。
4、出臺《農村學生營養(yǎng)保障法》是保證《營養(yǎng)計劃》全面普惠、落實到位的內在要求，也將彌補我國在學校、特別是農村學校供餐保障體系和義務教育階段學生營養(yǎng)保障方面的法律空缺。
綜觀國外，有些國家歷時25年才得以構建完整的學校供餐保障體系，很多國家將學生營養(yǎng)保障作為一項基本國策，以立法的形式加以保障：早在1932年，美國就立法為學校膳食服務配置廚房設備，1946年又頒布《國家學生午餐法》，此外，還出臺了《學校早餐計劃》、《兒童保健食品規(guī)劃》、《兒童夏季食物供應規(guī)劃》等條例。日本也于1954年頒布了《學校供餐法》及其“施行規(guī)則”，將“給食”提到“食育”的高度，立法規(guī)定其為義務教育的一個組成部分。通過《學校供餐法》的實施，日本學生的身體素質得到了極大提高。與戰(zhàn)前相比，日本學生的平均身高和體重已增加許多，身體耐力也明顯提高。印度、芬蘭、英國、瑞典、韓國和泰國等國家也先后制定了與學生營養(yǎng)有關的法律、法規(guī)和條例，為其改善學生營養(yǎng)狀況、保證學生的健康成長起到了至關重要的作用。
而在目前，我國在學生營養(yǎng)保障方面仍顯滯后。我國過去也曾頒布了有關兒童營養(yǎng)改善的綱要和行動計劃， 1992年中國政府簽署了《世界營養(yǎng)宣言》和《世界營養(yǎng)行動計劃》，承諾要盡一切努力在2015年以前消除饑餓和營養(yǎng)不良。在過去10多年，中國發(fā)布了改善兒童營養(yǎng)的相關政策，國務院1993年發(fā)布《九十年代食物結構改革與發(fā)展綱要》，提出在中、小學生中實施營養(yǎng)午餐和學生飲用奶計劃的建議。配合這個綱要，國務院同年底頒布了《中國兒童營養(yǎng)改善行動計劃（1996-2000年）》，提倡有計劃、有步驟地普及學生營養(yǎng)午餐，改善學齡兒童的營養(yǎng)狀況。2001年國務院發(fā)布《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要（2001－2010 年）》，將西部貧困農村地區(qū)作為重點地區(qū)，兒童青少年群體、婦嬰群體、老年人群體設定為重點人群。《綱要》建議：組織實施少年兒童營養(yǎng)改善的國家計劃，建立貧困地區(qū)少年兒童營養(yǎng)保障制度……這些國家計劃的實施使我國兒童生存、保護和發(fā)展取得了歷史性的進步。但由于上述計劃主要起到指導作用，并沒有轉變?yōu)檎吆头ㄒ?guī)，設定目標過于廣泛，責任主體不明確，缺乏有力的執(zhí)行主體，缺乏國家的資金投入和財政預算，政策沒有轉變成有力的計劃和行動，因而沒有取得兒童營養(yǎng)改善的持續(xù)效果。如果營養(yǎng)不良和貧困代代相傳、惡性循環(huán)，其最終的結果是損害中國社會經濟的和諧發(fā)展。
【建議方案】
1、盡快立法保障我國農村9年義務教育階段7000萬農村學生的營養(yǎng)供給，明確政府的責任主體，通過法律、法規(guī)督導執(zhí)行農村學生營養(yǎng)改善，并納入國家發(fā)展戰(zhàn)略之一，早日形成覆蓋全國義務教育階段全部中小學生、甚至學齡前兒童一日三餐的“普惠”制度。
建議國家財政在為中西部貧困地區(qū)學生提供“營養(yǎng)午餐”的基礎上，增設“營養(yǎng)早餐”、“營養(yǎng)晚餐”。因為，“不吃早餐”幾乎成了貧困地區(qū)農村學校約定俗成的慣例，而早餐對人體一天的精力和體能的作用更加關鍵！同時，留守兒童中大量的五六歲學齡前兒童也被父母在外出務工之前送到了學校“托兒”，但由于他們不在《學生營養(yǎng)改善計劃》的補貼范圍內，因此沒有免費的午餐。農村學校往往會從學齡兒童的營養(yǎng)餐中勻出一部分給學前班的孩子吃飯，這又導致了學齡兒童的餐標實際上達不到每人3元。
如能將“學生營養(yǎng)改善計劃”盡快完善并出臺《農村學生營養(yǎng)保障法》，不僅覆蓋試點地區(qū)2600萬學生、也覆蓋全國農村7000萬學生；不僅提供午餐、也提供早餐（和晚餐）；不僅惠及學齡兒童、也照顧到學齡前留守兒童，必將有力改善我們下一代的營養(yǎng)狀況和健康水平。
2、盡快出臺相關法律法規(guī)細則、配套政策、保障措施，以確保學生營養(yǎng)改善真正落實。
沒有基本的食堂設備，中央財政撥付的3元錢很難達成實際效果。建議盡快出臺相關的法規(guī)細則，對學校公共食堂和廚房基礎設施、餐廚設備的標準化配套、水、電改造和廚房操作人員管理、衛(wèi)生培訓、食品安全、規(guī)范化操作等，制訂明確規(guī)則、統(tǒng)一指導和干預，使之標準化、模式化，以便在全國復制推廣。
一個值得關注的案例是在廣西馬山縣，地方政府和多家公益機構，包括中國青少年發(fā)展基金會“九陽希望廚房基金”和中國社會福利基金會“免費午餐基金”等走出了一條多方合力，共同改善學生營養(yǎng)之路：由地方政府出資改造學校廚房基建、水電配套等基本的硬件設施，九陽公司援助一整套廚房設備，中央財政試點為每個孩子每天補助3元營養(yǎng)餐費，免費午餐基金再補充1元，學生家長出大米、柴火，學校老師或學生家長輪值擔任廚房工人……由此，政府、基金會、企業(yè)、個人、家庭等多方合力，在馬山縣的23所中心學校試點，成效初顯，媒體稱之為“馬山模式”。
作為我國中西部貧困地區(qū)學生供餐保障體系的有益而必要的補充，建議各級政府可以吸收民間好的探索和經驗，為民間公益慈善組織解決中西部貧困地區(qū)學生營養(yǎng)以及各類民生問題敞開大門，從而形成鮮明而積極的導向。
3、出臺學生膳食指導標準，按照青少年成長所需的每日營養(yǎng)指標來制訂學生營養(yǎng)標準。
如每天應攝入多少蛋白質、熱量、維生素等，根據(jù)地區(qū)差異制訂不同的營養(yǎng)菜譜。用更為科學合理的營養(yǎng)指標，替代原有的每人每天3元、或是“兩免一補”政策中的經濟指標。
4、在義務教育階段增加衛(wèi)生和營養(yǎng)觀念的推廣普及、教育制度中設置學校營養(yǎng)膳食師，就地取材搭配學生營養(yǎng)餐食，實施常規(guī)化、針對性的營養(yǎng)指導，從小養(yǎng)成健康的生活方式。
教育行政部門應將學生營養(yǎng)教育和營養(yǎng)改善工作納入學校和教師的績效評估制度當中。將農村學生營養(yǎng)監(jiān)測和體質及健康水平的跟蹤研究常規(guī)化、制度化。
此外，《農村學生營養(yǎng)保障法》立法進程的推進，可在全面實踐、總結經驗的基礎上，激活各類社會團體、NGO組織、商業(yè)公司整合介入，探索資金透明、高效落實的解決辦法，將其中確實有效的公益項目納入政府采購的公共產品，由政府向公益組織購買專業(yè)服務，形成政府主導、多方合力、共同推動解決的制度。
直面中西部貧困地區(qū)學生營養(yǎng)嚴重不良的現(xiàn)實，我們更應薈萃政府的力量、民間的愛心、企業(yè)的責任、法制的保障、學校的執(zhí)行，為我們的下一代打造健康的體魄和美好未來。
