農(nóng)民工是改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中成長起來的新型勞動大軍。新生代農(nóng)民工，通常是指20世紀(jì)80年代或90年代出生、登記為農(nóng)村、牧區(qū)戶籍而在城鎮(zhèn)就業(yè)的人群。新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工的主體，成為我區(qū)產(chǎn)業(yè)工人中活躍的生力軍，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要力量。
農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其土地承包權(quán)益問題，涉及農(nóng)民工在原有集體的積累權(quán)益，涉及耕地、牧草地等土地利用效率，既是城鎮(zhèn)化過程中的重要問題，也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)面臨的問題。如何妥善處置農(nóng)民工的土地資產(chǎn)，維護農(nóng)牧民的土地權(quán)利，推進城鄉(xiāng)一體化進程，使城市的良性擴張和農(nóng)村牧區(qū)有序撤退互補共榮，使城鄉(xiāng)兩種完全不同的管理體制并軌，是各級政府尤其城市政府必須認(rèn)真面對的重大問題。
一、保障農(nóng)民工土地承包權(quán)益的現(xiàn)狀與思考
近年來，各地有不少探索，也提出了一些值得關(guān)注的提法。一是以土地?fù)Q（城市）社保�！巴恋�?fù)Q社�！笔菍⒁酝淮涡缘呢泿叛a償方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期可持續(xù)的養(yǎng)老保險方式，對于保障失地農(nóng)牧民長遠(yuǎn)生計具有積極意義。二是農(nóng)牧民市民化仍保留其土地權(quán)益。如鄂爾多斯市東勝區(qū)在推進農(nóng)牧民市民化的過程中依然保留其土地權(quán)益，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)及由此衍生的其他戶口類型的區(qū)分，按照常住居住地統(tǒng)一登記為“居民戶口”，在新的戶籍制度基礎(chǔ)上，實行戶籍管理與承包土地管理分離的政策，農(nóng)民在農(nóng)村原來所享受的待遇不變，在城市與市民享有同等甚至更優(yōu)惠的政策，讓農(nóng)民變?yōu)椤坝型恋氐氖忻瘛�，有人形象的把這項工作稱為“給饅頭不拿走窩頭”。三是人口梯度轉(zhuǎn)移。為推進農(nóng)村牧區(qū)人口市民化，一些地方通過土地、房屋、社保和戶籍的流動，推動“富裕農(nóng)牧民進城，貧困農(nóng)牧民遷居”的人口梯度轉(zhuǎn)移，試圖將城鎮(zhèn)化和農(nóng)村牧區(qū)扶貧增收相結(jié)合，將城鎮(zhèn)建設(shè)與新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然規(guī)律，農(nóng)牧民變?yōu)槭忻褚彩巧鐣M步的必然階段，社會保障權(quán)利是我國社會主義制度下農(nóng)牧民天生就應(yīng)該享有的，農(nóng)牧民社會保障并不是必須用失去土地為代價才可“換”來的。處于“懸浮”狀態(tài)的農(nóng)民工，雖然暫時能夠在城市棲身，有一份可以糊口的工作，但因其它原因一旦失去工作或想回原籍，如果土地沒有了，后路就斷了，斷了后路的農(nóng)民工極易在城市里形成新的貧困群體，帶來新的“城市病”，給社會穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。另外，土地是一種財產(chǎn)權(quán)，而城鎮(zhèn)戶口是一種福利權(quán)，考量農(nóng)民工的土地與城鎮(zhèn)戶口的關(guān)系時，不僅要考慮土地的經(jīng)濟屬性和相關(guān)法律規(guī)定，而且更多的要考慮農(nóng)村牧區(qū)土地在國家改革開放和發(fā)展大局中所發(fā)揮的獨特的“穩(wěn)定器”的作用，如果片面的要求農(nóng)民工進城落戶必須以放棄土地作為條件，容易激發(fā)新的社會矛盾，也是與中央一直反復(fù)重申土地承包關(guān)系長期不變的政策相背。
二、完善農(nóng)民工土地承包權(quán)益保障機制的建議
�。ㄒ唬┘涌旒w土地確權(quán)登記發(fā)證工作。在人口、勞動力大量異地流動和政府主導(dǎo)城市化的背景下，城市發(fā)展對土地需求越來越旺盛，人地關(guān)系正經(jīng)歷巨大變化，圍繞土地的利益各方博弈更加尖銳。全面開展集體土地登記發(fā)證工作，是為保障農(nóng)牧民土地權(quán)利提供法律保障的重要措施，也是城鎮(zhèn)化良性發(fā)展的基礎(chǔ)。
�。ǘ�(zhǔn)確界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。現(xiàn)階段，農(nóng)村牧區(qū)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型面臨兩方面挑戰(zhàn)：一是現(xiàn)行法律缺乏對集體經(jīng)濟組織成員資格的界定，對成員權(quán)如何設(shè)立、退出及權(quán)益補償機制等均沒有相應(yīng)規(guī)定。二是外部主體能否進入成為本集體成員、享有部分成員權(quán)。在現(xiàn)有制度框架下，如何通過制度安排的調(diào)整，減低成員權(quán)集體所有權(quán)的負(fù)面影響，為農(nóng)地經(jīng)營制度的變革和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的穩(wěn)定建立長久的制度基礎(chǔ)是一項緊迫的任務(wù)�？梢钥紤]的制度設(shè)計是以一個時點為界，確定成員權(quán)，時點由村民會議自治決定。
�。ㄈ┣袑嵄Ｕ限r(nóng)民工城鎮(zhèn)化過程中的土地權(quán)利得以實現(xiàn)。農(nóng)民工既進得了城，能夠享受市民化的基本公共服務(wù)，又回得了鄉(xiāng)，繼續(xù)享有土地權(quán)益，不會既失業(yè)又失地，城鄉(xiāng)之間“雙向流動”，是保護農(nóng)牧民利益的需要，也是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的需要。農(nóng)民工進城土地承包權(quán)不能隨意剝奪，可以在平等自愿有償?shù)脑瓌t下進行流轉(zhuǎn)，禁止違法調(diào)整、收回農(nóng)民工承包地和強迫流轉(zhuǎn)土地。
