案由：
所謂垃圾信息，通俗的講就是接收者收到的所有其不愿接收的信息。包括垃圾短信、垃圾郵件以及其它媒介傳送的各種垃圾信息，其構(gòu)成要件特點有技術(shù)要素、商業(yè)要素、大批量、誤導(dǎo)和色情或涉及刑事的內(nèi)容、威脅安全的工具等。其中：國家對垃圾郵件有明確的定義：根據(jù)中華人民共和國通信行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)YD/T 1311—2004《防范互聯(lián)網(wǎng)垃圾電子郵件技術(shù)要求》，垃圾郵件是指收件人事先沒有提出要求或者同意接收的廣告、電子刊物、各種宣傳性的電子郵件以及隱藏發(fā)件人身份、地址或者含有虛假的信息源、發(fā)件人、路由等信息的電子郵件。反垃圾短信息聯(lián)盟公約對垃圾短信也有明確定義：是指未經(jīng)用戶同意向用戶發(fā)送的用戶不愿意收到的短信息，或用戶不能根據(jù)自己的意愿拒絕接收的短信息，主要包含以下屬性：（一）未經(jīng)用戶同意向用戶發(fā)送的商業(yè)類、廣告類等短信息；（二）其他違反行業(yè)自律性規(guī)范的短信息。垃圾信息行為是指在信息社會中制造、發(fā)送傳播垃圾信息，侵害民事權(quán)利和社會關(guān)系的行為。
隨著信息社會的快速發(fā)展，失去控制的無組織信息在信息社會不再構(gòu)成資源，反而成為信息工作者和使用者的敵人。垃圾信息的泛濫已成為全世界共同關(guān)注的問題，英國著名安全公司Sophos新發(fā)布的報告揭示了2010年第四季度源于美國的垃圾郵件數(shù)量位居首位，占全球垃圾郵件產(chǎn)量份額的18.83%，其次是印度（占6.88%）、巴西（5.04%）、俄羅斯（4.64%）和英國（4.54%）。中國已連續(xù)四個季度沒有出現(xiàn)在Sophos前十二的名單列表中，這表明在法律規(guī)范、行政監(jiān)管、技術(shù)保障、行業(yè)自律、宣傳教育、國際合作、群眾舉報等多種措施的聯(lián)合推動下，經(jīng)由我國發(fā)出的垃圾郵件比例持續(xù)下降，我國互聯(lián)網(wǎng)垃圾郵件治理工作取得顯著成效，垃圾郵件泛濫的情況得到了明顯的遏制，在國際上樹立了良好的大國形象。
但是中國作為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展大國，治理垃圾信息仍然不容樂觀，在法律法規(guī)上仍然需要不斷完善。據(jù)12321網(wǎng)站調(diào)查顯示，2010年中國網(wǎng)民每周收到垃圾郵件的數(shù)量為11.8封，垃圾郵件占比37.1%。其中最反感的垃圾郵件內(nèi)容前三名是“欺詐類”、“零售業(yè)推銷”、“違法票、證”的垃圾郵件�？梢娎畔⒁廊皇抢_人們生活的一大“頑癥”。
當(dāng)前中國治理垃圾信息還存在著一些問題。一是法律規(guī)范比較分散，操作性不強(qiáng)。有25個法律規(guī)章性文件和6個行業(yè)自律性規(guī)章的有關(guān)條款內(nèi)容涉及到治理垃圾信息，但是可直接適用的條款少，對垃圾信息行為可能使用的電子通信方式?jīng)]有進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，因而無法系統(tǒng)保護(hù)垃圾信息行為可能侵害的法益。唯一直接針對垃圾電郵的規(guī)范性文件，對電子郵件服務(wù)使用者保護(hù)效力較低，且操作性不強(qiáng)。二是靠行業(yè)自律治理垃圾信息效果不彰。盡管中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會成立了反垃圾短信息聯(lián)盟，并制定和公布《反垃圾短信息聯(lián)盟公約》，但由于聯(lián)盟成員大多數(shù)都是SP營運商，是垃圾短信發(fā)放源頭和最大獲利者，他們只能打擊那些未獲得增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的群發(fā)者，而對于有經(jīng)營許證的垃圾信息制造者是保護(hù)的，出入利益關(guān)系默認(rèn)，作為一個本身被治理的對象，指望SP運營商治理垃圾信息，無異于左手砍右手，效果可想而之。三是治理垃圾信息缺乏懲罰性細(xì)則規(guī)定。我國在治理垃圾信息機(jī)制上建立了投訴舉報機(jī)制、12321受理機(jī)制，唯獨缺乏獨立、有效、可操作的處罰機(jī)制，對于涉嫌到違法和犯罪的垃圾信息在刑法中還能找到相關(guān)條文（含罪名），而對于騷擾性的垃圾信息行為沒有處罰機(jī)制，對垃圾信息群發(fā)個人信息有無被泄露和遭侵犯，生活安寧權(quán)有無被侵犯，刑法并沒有對應(yīng)的罪名，成為懲治垃圾信息行為的一大盲點。受害者的民事賠償（含精神損害）因無法律依據(jù)而無從維權(quán)。
世界各國在治理垃圾信息方面都出臺了相應(yīng)的處罰措施，美國規(guī)定向用戶發(fā)送消息必須得到用戶明確許可，違反者將受處罰，罰金高達(dá) 600萬美元和1年監(jiān)禁。英國2003年立法規(guī)定垃圾信息必須事先得到允許，一旦違規(guī)地方法庭最高可罰款5000英鎊。德國規(guī)定向用戶推銷商品和服務(wù)的手機(jī)短信均要征得用戶書面同意。韓國采取機(jī)號一體入網(wǎng)登記制，發(fā)送信息后不僅會在系統(tǒng)的存儲單元中留下發(fā)送方的手機(jī)號，還能根據(jù)號碼查到發(fā)送方的名字、地址等信息。這些都有助于遏制垃圾信息的泛濫，值得中國治理垃圾信息借鑒和參考。
建議：
為了進(jìn)一步打擊和治理垃圾信息行為，為此特提出如下建議：
一、 請全國人大委托工業(yè)與信息化部盡快制定實施《垃圾信息行為處罰條例》，為治理垃圾信息提供法律依據(jù)。
1、對垃圾信息和垃圾信息行為進(jìn)行法律概念界定。界定垃圾信息行為為違法行為。
2、對垃圾信息群發(fā)過程中造成個人信息被泄露和侵犯的要做出懲罰性規(guī)定。
3、明確“滋擾標(biāo)準(zhǔn)”，對用戶合法權(quán)益造成侵害的，要明確處罰標(biāo)準(zhǔn)和賠償標(biāo)準(zhǔn)，并對運營商承擔(dān)相應(yīng)的連帶責(zé)任和進(jìn)行處罰。
4、對運營商的審批權(quán)進(jìn)行限定和細(xì)化，違規(guī)者要受到相應(yīng)處罰。
5、降低垃圾信息舉報受理條件，規(guī)定受理時間、辦理時間和反饋時間。在規(guī)定時間內(nèi)沒有辦理的應(yīng)受到相應(yīng)的處罰。
6、規(guī)定處罰主體和執(zhí)行部門。
二、在技術(shù)層面鼓勵有關(guān)部門和企業(yè)積極開發(fā)反垃圾信息軟件，為治理垃圾信息提供有力的技術(shù)支撐。
從12321網(wǎng)站獲悉，2011年1-2月份，垃圾信息不良端口舉報頻率較高的前五的城市為廣東、北京、浙江、江蘇、上海。ISM卡舉報頻率較高的前五的城市是北京、廣東、上海、安徽、湖南。而中國垃圾郵件發(fā)送服務(wù)器IP地址主要分布的城市正是廣東、北京、湖南、上海、廣西等地�？梢娎畔l(fā)送服務(wù)器IP地址分布越多的省市舉報頻率也最高，治理或根治垃圾信息要從治理垃圾信息發(fā)送服務(wù)器IP地址開始，鼓勵軟件公司開發(fā)反垃圾信息軟件，并規(guī)定各運營商必須安裝和使用反垃圾信息軟件。
1、開發(fā)反垃圾信息追蹤軟件。當(dāng)收件人收到垃圾信息時，按一下信息追蹤就能顯示出發(fā)送者服務(wù)器的IP地址，這樣消費者進(jìn)行舉報和投訴就很易找到相舉報和投訴對象。
2、開發(fā)用戶反垃圾信息屏蔽功能軟件，手機(jī)安裝此軟件后，第一次收到垃圾信息只要按一下屏蔽健，就能不再接收此號碼的任何信息。
三，工業(yè)與信息化部等有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，三大運營商應(yīng)積極配合，加大對垃圾信息發(fā)送者的處罰力度。
建議人: 周洪宇，全國人大代表，湖北省人大常委會副主任，華中師范大學(xué)教授。
代表助理：劉冬梅，民進(jìn)武漢市委會調(diào)研室主任
