根據(jù)我國習(xí)慣劃分，人口在20萬以下的城市為小城市，人口在20萬到50萬之間的城市為中等城市，人口在50萬到100萬之間為大城市，100萬到200萬之間為特大城市，200萬以上為超大城市。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)類推，1000萬以上的城市，應(yīng)該稱作超特大城市了。本文所謂大城市則指百萬人口以上的城市，包括前述特大城市、超大城市和超特大城市。

　　大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，是我國改革開放初期為適應(yīng)“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化模式而采取的戰(zhàn)略。我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力源已經(jīng)由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村工業(yè)化已轉(zhuǎn)向城市工業(yè)化，以小城鎮(zhèn)為主的城市化模式也應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變成以大城市為主的城市化模式，主要理由如下：

　　1. 大城市是推進(jìn)新型工業(yè)化的基礎(chǔ)。一方面新型工業(yè)往往是成套機(jī)器設(shè)備、各類化工原料、精密器械與儀表、高技術(shù)的電子元件制造與軟件設(shè)計(jì)等重化工業(yè)和電子工業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)要求的經(jīng)濟(jì)規(guī)模一般比較大，它需要城市功能的服務(wù)，需要大規(guī)模的工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持，需要大量的勞動力，需要產(chǎn)業(yè)集聚的效益，需要緊靠它的大用戶，需要第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)，特別是為生產(chǎn)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，而這一切都只有大城市能夠方便地提供。另一方面，我國正在走工業(yè)化帶動信息化、信息化促進(jìn)工業(yè)化的路子，而發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，大城市和密集的城市群至今仍然是信息化的主要載體。

　　2. 大城市為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了更廣闊的空間。從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中期，我國都面臨著巨大的就業(yè)壓力，而以服務(wù)業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)是吸納就業(yè)尤其是農(nóng)村剩余勞動力的主要領(lǐng)域。服務(wù)業(yè)的一個(gè)重要特點(diǎn)是人口必須集中到一定規(guī)模時(shí)，服務(wù)企業(yè)才能盈利，服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)才能作為產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。只有在大城市里，門類齊全、高度配套、分工細(xì)致、功能明晰的第三產(chǎn)業(yè)才會有廣闊的生存和發(fā)展空間。特別是日常利用頻度較少的服務(wù)業(yè)，較特殊的服務(wù)業(yè)，在小城市和城鎮(zhèn)根本無法生存，只有在大城市中才能得以發(fā)展。這就是服務(wù)業(yè)往往集中在大中城市的基本原因。

　　3. 大城市比中小城市更能集約和節(jié)約使用土地。我國從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中期，將進(jìn)入城市化加速發(fā)展階段。城市化的空間擴(kuò)展必然要占用耕地，而我國目前只有18.2億畝耕地，黨中央國務(wù)院提出要保證18億畝耕地的紅線不能突破。要化解城市化占用耕地和保護(hù)耕地的矛盾，就必須以大城市為主體加快城市化進(jìn)程。因?yàn)榫腿司�占用的耕地而言，大城市要少于中、小城市，中、小城市要少于小城�?zhèn)。1998年我國特大城市的人均占地面積為53.4平方米,大城市和中等城市分別為88和108平方米,小城市和建制鎮(zhèn)為143和154平方米，小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地超過特大城市近2倍。

　　4. 大城市更易于控制和減少污染。從城市控制污染的能力來看，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，大城市降低單位污染的成本也遠(yuǎn)低于中小城市，特別是小城鎮(zhèn)。以1995年為例，當(dāng)時(shí)坐落在全國各個(gè)城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產(chǎn)值占全國GDP的25％，但所排泄的各種污染物，大都超過全國工業(yè)污染排放總量的25％。一般說來，一個(gè)小城鎮(zhèn)，要有供水設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、污水處理設(shè)施等城鎮(zhèn)的基本基礎(chǔ)設(shè)施，5萬人口才是比較經(jīng)濟(jì)的規(guī)模。而2003年在我國20600個(gè)建制鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)人口在3萬人以上的只有800個(gè)。

　　5. 國際經(jīng)驗(yàn)提供了有力證據(jù)。從世界各國的城市化經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展最快的是大、中城市，其次是小城市，最慢的是小城鎮(zhèn)。美國紐約都市群長965公里，寬160公里，占美國面積的1.5%；人口約7000萬，占美國總?cè)丝诘乃姆种�一�?/span>20世紀(jì)世界相繼形成的大都市群還有美加五大湖大都市群、日本大東京都市群、歐盟大巴黎都市群、英國大倫敦都市群。上述五大都市群人口3億多，在世界經(jīng)濟(jì)中舉足輕重。

　　2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略。顯然，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”不等于大中小城市和小城鎮(zhèn)同步發(fā)展或平行發(fā)展，根據(jù)人口、土地、工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，在城市化進(jìn)程中，大中小城市和小城鎮(zhèn)的地位和比重一定是有高低大小之分的。正以為如此，國務(wù)院2011年6月頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》， 對“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略做出了更加全面系統(tǒng)的詮釋，這就是要構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。這一戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上是要形成一種“集中—均衡”式的國土空間開發(fā)模式。所謂集中，是指在較小區(qū)域范圍內(nèi)集中開發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國土空間承載大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化活動，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國范圍內(nèi)，形成若干個(gè)人口經(jīng)濟(jì)密集的城市化地區(qū)，并在全國國土空間上相對均衡分布，形成帶動區(qū)域發(fā)展的新增長極，逐步縮小區(qū)域差距。

　　可見，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》所確定的城市化戰(zhàn)略，是對中共十六大所確定的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略的具體化，和優(yōu)先發(fā)展大城市戰(zhàn)略是完全一致的。 

　　1．將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略改為城市化戰(zhàn)略

　　根據(jù)以上分析，我們建議在中共十八大報(bào)告和以后的官方文件中，不宜再繼續(xù)提“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，而應(yīng)改為“城市化”戰(zhàn)略。因?yàn)椤俺擎?zhèn)化”主要是以鄉(xiāng)村社區(qū)集中為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是“農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城” 或“進(jìn)城不落戶”、“遷徙不定居”，其結(jié)果是小城鎮(zhèn)遍地開花，既占用了大量耕地，又達(dá)不到城市化的理想效果。而“城市化”戰(zhàn)略，不僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)化。

　　況且，城鎮(zhèn)化這個(gè)概念本身就很令人費(fèi)解。如果其中的“城”特指縣級以上城市（包括前述大中小和特大、超大城市），“鎮(zhèn)”特指縣政府和鎮(zhèn)政府所在地即建制鎮(zhèn)，那么，“小城鎮(zhèn)”就應(yīng)該既包括小城市，也包括建制鎮(zhèn)中的小鎮(zhèn)。但果真這樣理解，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的命題中，就既包含了前后重復(fù)的小城市，又漏掉了建制鎮(zhèn)中的大中鎮(zhèn)。更恰當(dāng)?shù)谋硎鰬?yīng)該是：大中小城市和建制鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。如果我們用城市化代替城鎮(zhèn)化，可以把建制鎮(zhèn)看作是超小城市，這樣，中共十六大的提法就可以改為：“大中小城市和超小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”。

　　2. 把“加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展”改為以發(fā)展大城市為主，或以城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)

　　根據(jù)我們從城市的經(jīng)濟(jì)功能、吸納就業(yè)的能力、控制污染的功能和占用耕地的數(shù)量所做的分析，大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)越于大中小并重戰(zhàn)略，更優(yōu)越于小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。所以，我們不僅應(yīng)該用“城市化”戰(zhàn)略取代“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，還應(yīng)該用“大城市優(yōu)先發(fā)展”取代“加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展”，或按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的提法，以城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)。

　　當(dāng)然，我們強(qiáng)調(diào)大城市（包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群）優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并非完全排斥中小城市和建制鎮(zhèn)的發(fā)展，只是強(qiáng)調(diào)在未來城市人口的發(fā)布中，大城市要占較大的比重。比如，假定到本世紀(jì)中期（2050年）總?cè)丝谶_(dá)到16億，真實(shí)城市化水平達(dá)到75%，城鎮(zhèn)人口的分布為：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制鎮(zhèn)占15%。從這個(gè)意義上說，只要我們制定出合理的規(guī)劃，引導(dǎo)城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提“大城市優(yōu)先發(fā)展”，也是可以的。

　　這里建議中央政府放寬對特大城市和超大城市發(fā)展的限制。多年來我國一直將100萬人口以上城市都定義“特大城市”，政府出臺的有關(guān)城市化的政策都有“嚴(yán)格控制特大城市規(guī)�！钡奶岱�，這顯然不利于“大城市優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略的實(shí)施。建議對100萬－400萬人口的大城市，積極鼓勵(lì)其發(fā)展；對400萬至800萬人口的大城市的發(fā)展，要適當(dāng)加以限制；只是對800萬以上人口的城市發(fā)展，才有必要嚴(yán)格限制，要爭取有更多特大和超大城市發(fā)展成具有較強(qiáng)競爭力的國際化大都市。

　　同時(shí)，對人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到中等城市水平的建制鎮(zhèn)，盡快升格為市。比如，像廣東省東莞市下轄的虎門鎮(zhèn)，其城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過50萬，財(cái)政收入超過18億，但仍然是一個(gè)鎮(zhèn)級政府編制，這就嚴(yán)重制約了虎門城市化的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

　　3．如果不便改變已有提法，對“小城鎮(zhèn)”的發(fā)展要做出明確的界定和科學(xué)的規(guī)劃

　　如果考慮到中央已經(jīng)在多個(gè)文件中強(qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，不便加以改變，那就應(yīng)該對發(fā)展小城鎮(zhèn)做出明確的限定和科學(xué)的規(guī)劃。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，所謂加強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，重點(diǎn)是建設(shè)好19234個(gè)建制鎮(zhèn)中2000個(gè)大鎮(zhèn)（包括城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)），把相當(dāng)一部分城關(guān)鎮(zhèn)發(fā)展成小城市，有條件的建成中等城市。絕不是籠統(tǒng)地發(fā)展所有建制鎮(zhèn)，更不是盲目地發(fā)展數(shù)以萬計(jì)的非建制鎮(zhèn)。在推進(jìn)城市化發(fā)展的過程中，處在都市群中的小城鎮(zhèn)，均可視為大城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)來發(fā)展；而未處在都市群中的每一個(gè)縣，最多選擇交通條件較好，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件較好的一、二個(gè)鎮(zhèn)，作為縣域經(jīng)濟(jì)的次中心加以發(fā)展。建議到2050年將2000個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)發(fā)展成平均容納10萬人口的小城市或鎮(zhèn)級市（總計(jì)容納2億人口），另外將其余2000個(gè)交通條件較好，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件較好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成能平均容納2萬人口中心鎮(zhèn)（總計(jì)容納0.4億人口）。

　　1. 對2020年的預(yù)測

　　到2020年，在預(yù)計(jì)人口14億、城市化水平60％的前提下，分別實(shí)施大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和小城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，其結(jié)果分別如表1和表2所示。

　　表1：大城市優(yōu)先發(fā)展（2020年預(yù)計(jì)人口14億，城市化水平60％）

區(qū)域類型	城市化結(jié)構(gòu)	預(yù)計(jì)人口	人均建成區(qū)	建成區(qū)占地總量
	（不同區(qū)域人口比重）	分布（萬人）	面積(平方米)	(平方公里)
特大以上城市	0.19	26600	53.4	14204.4
大城市	0.14	19600	63	12348
中等城市	0.1	14000	77.1	10794
小城市	0.09	12600	124	15624
建制鎮(zhèn)	0.08	11200	148.3	16609.6
城鎮(zhèn)合計(jì)	0.6	84000	82.8	69580
農(nóng)村居民點(diǎn)	0.4	56000	170	95200
全國總計(jì)	1	140000	117.7	164780

　　注：人口比重設(shè)定結(jié)合現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)與戰(zhàn)略微調(diào)，人均建設(shè)用地取2001年數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源：《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2002》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2002年版。　　

　　表2：小城市優(yōu)先發(fā)展（2020年預(yù)計(jì)人口14億，城市化水平60％）

區(qū)域類型	城市化結(jié)構(gòu)	預(yù)計(jì)人口	人均建成區(qū)	建成區(qū)占地總量
	（不同區(qū)域人口比重）	分布（萬人）	面積(平方米)	(平方公里)
特大以上城市	0.08	11200	53.4	5980.8
大城市	0.09	12600	63	7938
中等城市	0.1	14000	77.1	10794
小城市	0.14	19600	124	24304
建制鎮(zhèn)	0.19	26600	148.3	39447.8
城鎮(zhèn)合計(jì)	0.6	84000	105.3	88464.6
農(nóng)村居民點(diǎn)	0.4	56000	170	95200
全國總計(jì)	1	140000	131.2	183664.6

　　注：人口比重設(shè)定按照與大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相反的比例，人均建設(shè)用地取2001年數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源：《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2002》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2002年版。　　

　　通過對表1-2的綜合比較可以看出，到2020年，采取大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，與小城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相比，建設(shè)用地將會節(jié)約18884.6平方公里。

　　2. 以大城市群作為主體形態(tài)推進(jìn)城市化的設(shè)想

　　全國主體功能區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，要把城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)，其他城市化地區(qū)要依托現(xiàn)有城市集中布局、據(jù)點(diǎn)式開發(fā)。城市發(fā)展要充分利用現(xiàn)有建成區(qū)空間，提高單位面積產(chǎn)出率。要在繼續(xù)提升現(xiàn)有特大城市群整體功能和國際競爭力基礎(chǔ)上，在其他適宜開發(fā)的區(qū)域，培育若干新的大城市群和區(qū)域性城市群，形成多元、多極、網(wǎng)絡(luò)化的城市化格局，使經(jīng)濟(jì)增長的空間由東向西、由南向北拓展，人口和經(jīng)濟(jì)在國土空間的分布更趨集中均衡。除了長三角、珠三角和京津冀規(guī)劃涉及三大都市群發(fā)展外，其他區(qū)域發(fā)展規(guī)劃也都涉及城市群建設(shè)，如湖北武漢城市圈、河南中原城市群、湖南長株潭城市群、安徽皖江城市帶、江西環(huán)鄱陽湖城市群、山東半島城市群和山西太原城市圈等。西部目前正在規(guī)劃中的也有11個(gè)城市群。東北地區(qū)以東北4個(gè)副省級城市為中心構(gòu)筑的4大城市群也在規(guī)劃中。

　　以上城市群目前承載人口約44311萬人，按照各地規(guī)劃目標(biāo)的基本情況以及中國城市化的整體進(jìn)程，預(yù)計(jì)2020年全國十多個(gè)主要城市群將承載人口55312萬人，占屆時(shí)全國城市人口將達(dá)到66%。

　　表4：全國人口在不同城市群的分布(2010年-2020年)　 單位：萬人

序號	城市群名稱	2010年	2020年
1	長三角	7946	9774
2	珠三角	4230	5203
3	京津冀	6000	7380
4	湖北武漢城市圈	2956	3635
5	河南中原城市群	3872	4763
6	湖南長株潭城市群	1384	1799
7	安徽皖江城市帶	3058	3761
8	江西環(huán)鄱陽湖城市群	2200	2860
9	山東半島城市群	4700	5781
10	山西太原城市圈	966	1256
10大都市圈合計(jì)		37311	46212
11	西部11個(gè)城市群合計(jì)	4000	5200
12	東北4大城市群	3000	3900
全國城市群承載人口總計(jì)		44311	55312

　　數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局2010年人口統(tǒng)計(jì)，結(jié)合各地城市群現(xiàn)狀及規(guī)劃目標(biāo)整理。　　

　　3．對2050年的預(yù)測

　　根據(jù)我們的測算，如果采取“小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”，要在2050年達(dá)到75％的城市化水平，建設(shè)用地總量要增加到203300.8平方公里，比1998年全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總和195663平方公里還要多出7637.8平方公里（見表5）。而采用大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地只有166600平方公里，比1998年全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總和還減少了29063平方公里（見表4），比小城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略要少占用36700.8平方公里耕地。由此可見，那種認(rèn)為城市化必然導(dǎo)致耕地總量減少的觀點(diǎn)，顯然是以小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略作為出發(fā)點(diǎn)的。

　　

　　表4：大城市優(yōu)先發(fā)展（2050年：預(yù)期人口16億，城市化水平75％）

區(qū)域類型	城市化結(jié)構(gòu) 　　（不同區(qū)域人口比重）	預(yù)計(jì)人口分布（萬人）	人均建設(shè)用地 　　（平方米）	建成區(qū)占地總量 　　(平方公里)
特大以上城市	0.30	48000	53.4	25632
大城市	0.15	24000	63	15120
中等城市	0.10	16000	77.1	12336
小城市	0.05	8000	124	9920
建制鎮(zhèn)	0.15	24000	148.3	35592
城鎮(zhèn)合計(jì)	0.75	120000	82.2	98600
農(nóng)村居民點(diǎn)	0.25	40000	170	68000
全國總計(jì)	1.00	160000	104	166600

　　數(shù)據(jù)來源：《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2009》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2009年版。

　　

　　

　　

　　表5： 小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展（2050年：預(yù)期人口16億，城市化水平75％）

區(qū)域類型	城市化結(jié)構(gòu)（不同區(qū)域人口比重）	預(yù)計(jì)人口分布 　　（萬人）	人均建設(shè)用地 　　（平方米）	建成區(qū)占地總量 　　(平方公里)
特大以上城市	0.07	11200	53.4	5980.8
大城市	0.08	12800	63	8064
中等城市	0.10	16000	77.1	12336
小城市	0.25	40000	124	49600
建制鎮(zhèn)	0.25	40000	148.3	59320
城鎮(zhèn)合計(jì)	0.75	120000	112.8	135300.8
農(nóng)村居民點(diǎn)	0.25	40000	170	68000
全國總計(jì)	1.00	160000	127	203300.8

　　數(shù)據(jù)來源：《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2009》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2009年版。