黨中央關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃建議中提出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿嵤┲黧w功能區(qū)戰(zhàn)略。各省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要也明確提出了實施主體功能區(qū)規(guī)劃。主體功能區(qū)劃將會產(chǎn)生區(qū)域間的利益失衡，因此，需要建立一整套保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度安排，其中生態(tài)補償機制應(yīng)是一項重要的內(nèi)容。為此，提出以下思考和建議：
一、實施主體功能區(qū)規(guī)劃需要建立生態(tài)補償機制
建立區(qū)域生態(tài)補償機制，重點解決的是限制、禁止開發(fā)區(qū)域因提供生態(tài)服務(wù)而損失的經(jīng)濟利益或發(fā)展權(quán)利問題，實現(xiàn)主體功能區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
1．充分認識主體功能區(qū)的內(nèi)涵
主體功能區(qū)是指為了規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟技術(shù)條件下各空間單元的開發(fā)潛力，按照國土空間整體功能最大化和各空間單元協(xié)調(diào)開發(fā)的原則，對國土空間按發(fā)展定位和發(fā)展方向進行空間劃分而形成的，借以實行分類管理的區(qū)域政策的特定空間單元。
首先，主體功能區(qū)體現(xiàn)的是政府意志。無論是哪類開發(fā)地區(qū)，都是政府從國土空間整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對區(qū)域主體功能的安排。因此，在區(qū)劃過程中，為追求整體利益，就會漠視限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的發(fā)展利益。但在區(qū)域政策不明朗前提下，任何一個區(qū)域從自身利益出發(fā)，都會傾向于重點開發(fā)，而不愿意被劃為禁止開發(fā)或限制開發(fā)區(qū)域，因此會產(chǎn)生局部區(qū)域利益與整體利益的沖突，主體功能區(qū)制度的意圖就是通過區(qū)域政策予以彌補。
其次，主體功能區(qū)的核心思想仍是區(qū)域分工。傳統(tǒng)的區(qū)域分工只看重經(jīng)濟分工，主體功能區(qū)劃雖然遵循的仍是區(qū)域分工的思路，但其“分工”的視野更加開闊，不只局限于經(jīng)濟分工，還包括“生態(tài)”和“生產(chǎn)”的分工，以及“生態(tài)”功能內(nèi)部的區(qū)域分工。
第三，主體功能區(qū)中的生態(tài)功能區(qū)。按照區(qū)域間“生態(tài)”和“生產(chǎn)”功能上的分工思路，限制開發(fā)區(qū)域是關(guān)系全國較大范圍生態(tài)安全的區(qū)域，要逐步成為全國的重要生態(tài)功能區(qū)；而禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)，其原本就是重要的生態(tài)功能區(qū)，今后更要實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，強化其生態(tài)服務(wù)功能。
2．主體功能區(qū)之間的利益失衡問題
主體功能規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展的突出貢獻，是打破了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展思維與發(fā)展模式，對一些地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)和增長提出了限制，并賦予這些區(qū)域以生態(tài)功能上的分工。這種規(guī)劃雖然有利于形成理想的區(qū)域發(fā)展格局，但同時也帶來了區(qū)域關(guān)系上的新問題。
�。�1）區(qū)域外部性的問題。在主體功能區(qū)規(guī)劃所追求的理想分工格局中，區(qū)域外部性必然是區(qū)域之間的一種普遍現(xiàn)象，這些區(qū)域外部性中有很多是與限制和禁止開發(fā)區(qū)域提供的生態(tài)服務(wù)功能相關(guān)，即其它區(qū)域享受這種生態(tài)服務(wù)，但并不為此承擔責任，就會導(dǎo)致不同類型的主體功能區(qū)之間在生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟利益上的失衡。
�。�2）區(qū)域發(fā)展權(quán)利被限制問題。主體功能區(qū)劃將一些區(qū)域的“開發(fā)功能”被冠以“限制”或“禁止”的定位，導(dǎo)致其發(fā)展權(quán)利被“剝奪”。禁止開發(fā)區(qū)域都是依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)，人口非常稀少，故問題不大。而限制開發(fā)區(qū)不但面積廣闊，并承載有較大規(guī)模的人口，并且這些地區(qū)也是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，對區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)有更為強烈的“沖動”。區(qū)域開發(fā)的“沖動”和“束縛”之間就會產(chǎn)生矛盾。限制開發(fā)區(qū)域并不是限制發(fā)展，但與重點開發(fā)區(qū)域相比，確實失去了一定的發(fā)展權(quán)利，并造成區(qū)域利益上的損失。這類利益損失不僅表現(xiàn)為發(fā)展機會的喪失，而且表現(xiàn)為實現(xiàn)主體生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護功能而承擔的成本。因此，利益失衡必須需要一種補償制度，否則主體功能區(qū)的規(guī)劃目標只會成為“泡影”。
3．建立主體功能區(qū)的生態(tài)補償機制
在主體功能區(qū)中，區(qū)域外部性和區(qū)域發(fā)展權(quán)利被限制等問題都與限制或禁止開發(fā)區(qū)域提供的生態(tài)服務(wù)功能密切相關(guān)。如何保證限制或禁止開發(fā)區(qū)域提供生態(tài)服務(wù)的主體功能，破解“生態(tài)不經(jīng)濟、經(jīng)濟不生態(tài)”的生態(tài)經(jīng)濟鴻溝和區(qū)域發(fā)展鴻溝，就成為主體功能區(qū)生態(tài)補償制度的關(guān)鍵。它重點解決的就是限制、禁止開發(fā)區(qū)域因提供生態(tài)服務(wù)而損失的經(jīng)濟利益或發(fā)展權(quán)利問題，從而實現(xiàn)主體功能區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、構(gòu)建主體功能區(qū)生態(tài)補償機制的核心要素
從主體功能區(qū)的特點和基本屬性出發(fā)，以區(qū)域生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)理論為依據(jù)，從區(qū)域補償責任機制、補償標準和補償途徑等多個核心要素構(gòu)建區(qū)域生態(tài)補償機制。
1．確定區(qū)域生態(tài)補償?shù)呢熑螜C制
確定主體功能區(qū)生態(tài)補償?shù)呢熑螜C制，就是明確“誰補償給誰”。依據(jù)區(qū)域生態(tài)補償理論，按照誰保護、誰建設(shè)和誰受損接受補償，誰使用和誰受益支付補償?shù)脑瓌t，確定其補償責任機制。據(jù)此思路，接受補償?shù)漠斎皇窍拗坪徒归_發(fā)區(qū)域，這是毋庸置疑的。但究竟由誰來提供補償，是同級重點開發(fā)區(qū)域，還是中央政策和省級政府，涉及多重利益主體的復(fù)雜關(guān)系。一是規(guī)劃制定者的補償責任。目前，主體功能區(qū)規(guī)劃是從國家和省級兩個層面上制定的，如，在山西境內(nèi)，區(qū)劃的國家級限制、禁止開發(fā)區(qū)，其受益主體主要是中央政府，應(yīng)主要由其承擔補償責任，山西省一級區(qū)劃的限制和禁止開發(fā)區(qū)，受益者主要是省級政府，則應(yīng)當由省級政府承擔生態(tài)補償責任；二是受益者還包括同級政府。限制和禁止開發(fā)區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)功能，受益者不僅有上級政府（中央政府和省級政府），還包括重點開發(fā)區(qū)的同級政府，即考慮到生態(tài)環(huán)境建設(shè)的溢出效應(yīng)，受益的同級地區(qū)也應(yīng)承擔一部分補償資金。也就是說，對于“公共物品”特性較強的生態(tài)服務(wù)功能，應(yīng)該由上級政府承擔責任；而那些作用范圍非常明確的生態(tài)服務(wù)功能，就應(yīng)當由受益方向受損方提出補償。如流域內(nèi)的重點開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)提出補償。
2．明確區(qū)域補償?shù)念I(lǐng)域和方式
對于限制和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償，應(yīng)當補償哪些方面，采取何種補償方式，是區(qū)域生態(tài)補償?shù)挠忠恢攸c內(nèi)容。一是補償公共服務(wù)。實現(xiàn)區(qū)域間“基本公共服務(wù)均等化”是主體功能區(qū)規(guī)劃的重要目標。限制和禁止開發(fā)區(qū)域因提供生態(tài)服務(wù)功能，導(dǎo)致政府財政收入減少，提供公共服務(wù)能力減弱，因此應(yīng)得到相應(yīng)的補償。補償?shù)姆绞娇刹扇】v向（上級政府）和橫向（同級政府）的財政轉(zhuǎn)移支付，也可采取上級政府的專項轉(zhuǎn)移支付和同級重點開發(fā)區(qū)域投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是補償經(jīng)濟社會發(fā)展。限制開發(fā)并不是限制其發(fā)展，并且限制開發(fā)區(qū)域又是經(jīng)濟落后區(qū)域，其經(jīng)濟社會發(fā)展又具有迫切意義，因此應(yīng)當對其損失的“發(fā)展權(quán)利”給予補償。在補償方式上，可以通過上級政府制定制度來實現(xiàn)。如“產(chǎn)品生態(tài)標記”、“水權(quán)”、“污染權(quán)”和“碳匯”的區(qū)域交易制度�？赏ㄟ^同級重點開發(fā)區(qū)政府的生態(tài)經(jīng)濟援助形式幫助其發(fā)展，從而實現(xiàn)生態(tài)補償。
3．區(qū)域生態(tài)補償標準的確定
生態(tài)補償標準的確定是生態(tài)補償機制的難點，而主體功能區(qū)的生態(tài)補償又是一個多層次的體系，使這一問題更加復(fù)雜。在完全競爭的市場條件下，若區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能有價并可進行自由市場交換，這時，只要考察和計算提供區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能的邊際成本與邊際收益狀況，根據(jù)邊際收益等于邊際成本那一點，就能確定區(qū)域生態(tài)補償?shù)臉藴�。一般來講，區(qū)域生態(tài)服務(wù)的邊際成本計算相對容易，而區(qū)域生態(tài)服務(wù)的邊際收益是最不容易計算的，不僅涉及的內(nèi)容復(fù)雜，而且沒有公認的核算方法，因而其邊際收益和邊際成本曲線很難確定，故而要想得出一個準確的均衡點只存在理論上的可能性。因此，為了使區(qū)域生態(tài)補償標準在實踐具有可操作性，可采取以下辦法來確定：一是實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。無論是縱向的或是橫向的財政轉(zhuǎn)移支付，以實現(xiàn)區(qū)域政府間人均財政支出的均等化為標準。上級政府可以計算出一個平均合理的標準，這個標準既包括全國性的標準，也包括省級的區(qū)域性標準，限制和禁止開發(fā)區(qū)的差額部分由補償主體補齊。二是居民人均可支配收入水平大致相當。對于限制和禁止開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方面的補償，主要是補償其發(fā)展權(quán)利的損失，而居民收入水平則是最適宜的衡量標準。無論是上級政府的區(qū)域政策扶持，還是同級政府的生態(tài)經(jīng)濟援助，其標準都是難以直接量化的。因此，通過生態(tài)補償，使限制和禁止開發(fā)區(qū)居民同其它區(qū)域享有大致相當?shù)目芍涫杖胨�，可以成為補償?shù)臉藴省Ｈ巧鷳B(tài)服務(wù)的市場價格。對于區(qū)域外部性作用效益界定明確的，如區(qū)域之間的“水權(quán)”、“排污權(quán)”、“碳匯”交易等，即便是不完全的“市場交易”，其交易過程也就是生態(tài)補償?shù)倪^程，而成交的價格就是補償標準。
三、制定配套的政策和制度體系
構(gòu)建主體功能區(qū)生態(tài)補償機制是一項系統(tǒng)工程，只有配套的制度和政策措施到位，才能實現(xiàn)整體效益最大化，達到事半功倍的效果。
1．加強政府的補償能力建設(shè)。一是增大政府在生態(tài)補償方面的資金投入。應(yīng)不斷加大各級政府在環(huán)境保護上的支出，并且在支出中要關(guān)注生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容；發(fā)行地方債券，給予限制和禁止開發(fā)區(qū)政府更多的額度，用于基本公共服務(wù)建設(shè)；設(shè)立生態(tài)補償基金，可以考慮設(shè)立省級生態(tài)補償專項基金，用于對限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)經(jīng)濟援助或?qū)ι鷳B(tài)移民的補償；二是提高政府資金的使用效率。政策要體現(xiàn)系統(tǒng)性原則，要系統(tǒng)考慮不同政策所要解決的區(qū)域問題。要求在政策制定過程中實現(xiàn)部門的協(xié)商，在政策的實施過程中實現(xiàn)體制的協(xié)調(diào)。對于生態(tài)補償?shù)耐度�，也要體現(xiàn)出集約利用的原則。建議將各部門的補償資金集中，納入到一個補償職能明確的管理機構(gòu)之下統(tǒng)一使用，避免多頭補償和重復(fù)補償。提高政府財力性轉(zhuǎn)移支付在區(qū)域生態(tài)補償中的地位，補償限制和禁止開發(fā)區(qū)域的政府運轉(zhuǎn)和公共物品。
2．繼續(xù)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。在目前的區(qū)域制度下，基于財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償是最直接和最有效的手段。一是擴大中央政府對省的轉(zhuǎn)移支付力度，使區(qū)域生態(tài)補償獲得更多的中央政府資金支持。二是使轉(zhuǎn)移支付更多地體現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補償?shù)哪繕�。對財力性轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)適當提高限制、禁止開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付權(quán)重，補齊限制開發(fā)區(qū)域財政供養(yǎng)人員的工資，或保障限制和禁止開發(fā)區(qū)域縣級政府公共服務(wù)能力。三是建立政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。對于一些限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，如果受益關(guān)系明確，如流域上下游之間，可以借鑒德國以“州際財政平衡基金”模式實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移的方法，在同級政府間建立區(qū)域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過政府之間的相互協(xié)作實現(xiàn)生態(tài)補償。區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金可由生態(tài)獲益區(qū)的政府財政資金撥付形式，撥付比例應(yīng)在綜合考慮當?shù)厝丝谝?guī)模、財力狀況，GDP規(guī)模、生態(tài)效益外溢程度等因素的基礎(chǔ)上來確定。獲益區(qū)域應(yīng)按撥付比例將財政資金上繳存入生態(tài)補償基金，并保證按此比例及時進行補充。
3．搭建區(qū)域間生態(tài)補償?shù)钠脚_。雖然我們提出要建立政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但在主體功能區(qū)的制度下，區(qū)域之間直接的生態(tài)補償仍然面臨諸多限制性因素。我們認為以實踐探索較為豐富的流域生態(tài)補償為重點，著重于區(qū)域交易、區(qū)域援助等制度建設(shè)，使利益相關(guān)區(qū)域能有一個共同參與并實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)钠脚_。一是流域生態(tài)補償。上游的限制或禁止開發(fā)區(qū)域與下游的重點開發(fā)區(qū)域，受益關(guān)系很明確，因此也是區(qū)域間生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索最為豐富的領(lǐng)域。二是區(qū)域交易制度。在主體功能區(qū)的制度框架下，建議實施本省內(nèi)區(qū)域之間的“碳權(quán)”交易制度。在“碳權(quán)”的初始分配應(yīng)重點考慮區(qū)域所屬的主體功能區(qū)類型，在原有分配因素基礎(chǔ)上，給予限制和禁止開發(fā)區(qū)較高的權(quán)重。三是區(qū)域間的援助制度。對于省級層面所劃定的四類主體功能區(qū)，可形成一種明確對應(yīng)的援助關(guān)系，讓經(jīng)濟發(fā)達的重點開發(fā)區(qū)域?qū)诜龀纸?jīng)濟落后的限制和禁止開發(fā)區(qū)域。
4．制定區(qū)域生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)
要將區(qū)域補償政策和補償手段制度化、法制化。當前最急迫的幾個問題：一是加快對主體功能區(qū)的立法，明確其在國家規(guī)劃體系、區(qū)域管理體系中地地位。加快財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善，對限制、禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償納入財力性轉(zhuǎn)移支付；將生態(tài)補償列為政府財政支出的一項科目，將資金使用納入預(yù)算管理，并接受各級人大的監(jiān)督。二是完善流域生態(tài)補償方面的法律、法規(guī)建設(shè)，改變當前水資源管理中的“條（流域管理機制）塊（地方水資源管理機構(gòu)）沖突”的現(xiàn)象。三是對于區(qū)域交易、區(qū)域援助等補償安排，可先以局部試點的形式積累經(jīng)驗，而后通過“行政規(guī)范—管理條例—法規(guī)”的流程逐步形成制度化、法制化的補償機制。
