案由：

　  我們國家在未成年人保護的立法和制度落實層面已經(jīng)取得了很大進展。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和文明的進步，未成年人保護工作仍有需要迫切解決的問題。而其中一個基礎(chǔ)性的關(guān)鍵問題是：當父母不依法履行監(jiān)護職責時，得不到必要干預。這已成為一系列未成年人保護問題難以有效解決的癥結(jié)所在。 

　  一、現(xiàn)狀

　  監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責的表現(xiàn)，不勝枚舉，有些甚至可以說是觸目驚心。如很多父母將孩子扔給家庭成員不管不問，將孩子長期關(guān)在家里與世隔絕，出租給別人乞討賺錢，用燒紅的烙鐵烙孩子的屁股，用老虎鉗子夾孩子的生殖器，強迫年幼的女兒賣淫，故意或過失將孩子打死致殘，將孩子打死拋尸海中……這不是故事，是我們身邊活生生的案例。每年到底有多少孩子被父母打死，尚沒有部門做這樣的統(tǒng)計。但是，從一些側(cè)面的數(shù)據(jù)，可以反映出這個問題的嚴重性。據(jù)北京青少年法律援助與研究中心在2004至2010年七年間收集的部分媒體報道來看，七年間有280個孩子被父母打死，也就是說，幾乎每隔一周就有一個孩子被父母打死，而這還只是部分媒體對部分案件的報道。

　  孩子之痛，就是社會之殤。孩子們沒有了回家的路，就很容易走上犯罪的路。2002年6月16日發(fā)生的北京藍極速網(wǎng)吧縱火案，主要縱火者就來自于一個畸形家庭，他的一把火，造成25死12傷。大量的司法實踐也印證了這一點，大多數(shù)犯罪的未成年人都來自問題家庭。

　  二、問題

　  父母監(jiān)護孩子，誰來監(jiān)管父母，為什么這些父母如此囂張？難道沒有法律管他們？我們有法律，但是，因為法律不完善，導致監(jiān)管不得力，具體表現(xiàn)在：

　  1、《未成年人保護法》規(guī)定，對侵害未成年人合法權(quán)益的案件，任何人都可以勸阻、控告或舉報。但是，實踐中很難操作，如何勸阻？勸了不聽怎么辦？通過什么方式控告和舉報？舉報給哪個部門？這些部門不管怎么辦？

　  2、對于那些行為惡劣的父母，《未成年人保護法》》第53條規(guī)定：可以撤銷監(jiān)護人資格，但是，立法只提供了原則，缺乏可操作性。該法實施21年來，幾乎沒有法院依據(jù)該條規(guī)定撤銷監(jiān)護人資格。主要障礙在于，該法沒有明確撤銷了監(jiān)護資格的孩子誰來養(yǎng)的問題，另外，關(guān)于撤銷的具體程序也不明確，如撤銷之前的批評教育誰來開展？考察期多長？如何評估父母已經(jīng)改好了？如果沒改好，在多長時間內(nèi)應該啟動撤銷監(jiān)護人資格的程序？具體誰來提起訴訟？

　  3、對于嚴重的虐待行為和操縱兒童乞討行為，刑事責任追究制度設(shè)計有缺陷。雖然《刑法》也有規(guī)定，但缺陷在于，將其規(guī)定為刑事自訴程序，就是讓孩子自己去告父母犯了虐待罪。這是非常不現(xiàn)實的。很多被虐待的孩子，連話都不會說，路都不會走，他如何去搜集證據(jù)，告自己的父母犯罪？對于操縱兒童乞討的行為，《刑法》修正案（六）目前的規(guī)定沒有不夠細化，致使刑事責任追究力度不夠。

建議：

　  國家應盡快通過完善或細化相關(guān)法律規(guī)定，建立起符合中國國情的有利于未成年人最大利益保護的三級監(jiān)護干預機制。具體建議如下：

　  一、防患于未然的早期社區(qū)干預機制

　  依托基層群眾組織和社會專業(yè)力量，建立起專業(yè)化的早期社區(qū)預防機制。包括：

　  1、建立專業(yè)培訓機制。養(yǎng)育子女也是一門學問，很多父母對孩子實施暴力，是因為他們不懂怎么教育孩子。政府應通過購買服務(wù)的方式，培養(yǎng)一批專業(yè)社會組織配合基層群眾組織，開展家庭教育指導。

　  2、針對高風險家庭，建立有針對性的專業(yè)早期幫助與干預制度。由基層組織與專業(yè)社會力量對本社區(qū)家庭進行摸底，確定高風險家庭的范圍，針對家庭的具體處境，制定個性化的幫助和干預方案。

　  二、及時、有效的行政干預機制

　  對于比較嚴重但尚未構(gòu)成犯罪的侵害未成年人合法權(quán)益的案件，或經(jīng)過基層群眾組織干預后仍屢教不改的，要建立政府干預機制。政府要建立舉報反應機制，接受民眾或基層組織的舉報，并由執(zhí)法部門對舉報線索進行調(diào)查核實。調(diào)查屬實的，嚴格依法辦理。要真正建立行之有效的行政干預機制，就需要有專門的機構(gòu)和專業(yè)的人員。雖然我們國家有一些從事兒童保護的機構(gòu)，但是，還有很多方面有待加強，如多頭管理，有限的力量不能形成合力；相關(guān)政府部門，要么沒有設(shè)立專門兒童保護機構(gòu)，要么缺錢、缺人，不能有效行使職能。因此，我們要加強兒童專門機構(gòu)建設(shè)，包括要在國家層面建立強有力的兒童保護專門機構(gòu)；同時要在公安部、民政部等直接關(guān)系兒童權(quán)利的政府部門建立專門的兒童保護司局。

　  三、明確可操作的司法干預機制

　  對于特別惡性的父母殘害孩子的案件，要建立可操作性的刑事責任追究制度和監(jiān)護資格撤銷制度。應盡快修改《刑法》或通過刑法修正案的形式，將虐待未成年人的犯罪改為國家公訴案件。應盡快通過行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式，明確規(guī)定被撤銷監(jiān)護資格的未成年人由民政部門代表國家予以監(jiān)護，并由最高人民法院出臺司法解釋，細化《未成年人保護法》第53條的規(guī)定，使其能在司法實踐中具有可操作性。

　  當我們說，兒童是祖國的未來時，不應該只將其當作簡單的口號，而應該成為我們一切未成年人保護工作的出發(fā)點。其中，非常重要的一個體現(xiàn)就是，兒童不應該是家庭，也應該是國家的。當家庭不能履行監(jiān)護職責時，政府應該提供必要的幫助和干預。 

建議人： 周洪宇，第十一屆全國人大代表，湖北省人大常委會副主任，華中師范大學教育學院教授

代表助理：張文娟，北京青少年法律援助與研究中心副主任