一、案由
    《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》的第二次征求意見稿已經(jīng)正式向全社會公布。這是進(jìn)入21世紀(jì)我們第一個教育規(guī)劃綱要，是指導(dǎo)我們未來10年教育改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。這次綱要特別重視教育的改革，在20字的指導(dǎo)方針中，把教育的改革創(chuàng)新作為重要的內(nèi)容。其中，教育管理體制的改革任務(wù)非常艱巨。
    應(yīng)該說，我們黨和政府對教育重視程度，全社會對教育的關(guān)注程度，在世界上也是少有的。為什么大家對教育還是不滿意呢？為什么培養(yǎng)不出創(chuàng)新性的拔尖人才呢？表面上，這是一個人才培養(yǎng)模式的問題，即如何教、如何學(xué)的問題。但是，這背后其實是一個體制問題，即總理所一再強調(diào)的如何讓教育家辦學(xué)。解決了這個問題，培養(yǎng)模式的問題就迎刃而解了，就好象農(nóng)民知道該怎么種地，你把自主權(quán)交給他就行了。
我國現(xiàn)行教育體制的主要問題，就是對教育管得太多、管得太死。
    1，對地方管得太死。仍然是高度集權(quán)的計劃管理體制，一刀切是其主要弊端。
    中國國土面積之大，人口之多，地方發(fā)展差異之大，區(qū)域教育發(fā)展之不平衡，自然地理環(huán)境之不同，是世界上少有的。試圖用同一個政策號令全國的教育，用同一個標(biāo)準(zhǔn)管理所有的區(qū)域，不僅根本做不到，也是非常危險的。我們的許多政策，如農(nóng)村中小學(xué)撤校并點、清退農(nóng)村代課教師等，出發(fā)點是好的，但是由于沒有考慮國情、省情、市情、縣情、鄉(xiāng)情、校情的差距，在實施的時候往往容易變?yōu)槊撾x實際、強迫命令、一刀切的行政“運動”和政績工程，結(jié)果不可避免地出現(xiàn)了許多偏差。
    2，是對學(xué)校管得太死。學(xué)校沒有真正的辦學(xué)自主權(quán)。
    我們現(xiàn)在的辦學(xué)體制，有一個形象的說法，不是“教育家辦學(xué)”，而是“教育部辦學(xué)”。教育部不僅直接舉辦72所重點大學(xué)，而且高等學(xué)校的各項辦學(xué)自主權(quán)大多沒有落實，許多高校在北京建立“辦事處”，大事小事都需要“跑步（部）前進(jìn)”。專業(yè)要教育部審批，文憑由教育部頒發(fā)，重要經(jīng)費都控制在教育部手里，重要評價由教育部主持。
    在中小學(xué)，則是“教育局辦學(xué)”。一些中小學(xué)校長對我說，他們根本不是校長，最多是一個排課表的教務(wù)人員，因為一切都被教育行政部門規(guī)定了，上什么課，幾點上課，幾點放學(xué)，考什么內(nèi)容，怎么考，所有的一切，校長說了都不算。
在一個封閉、壟斷，缺乏競爭與活力、高度行政化、官本位的教育管理體制下，學(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)，真正的教育家很難脫穎而出。
    以大學(xué)的審批為例。申辦一所大學(xué)的手續(xù)，比申辦一個企業(yè)要困難100倍。500畝地一個門檻就非常厲害了（其實有一些國外的高校，也就一二百畝地）。然后必須從專科辦起，有幾屆畢業(yè)生才可以辦本科，要有幾屆本科畢業(yè)生才可以申請招收碩士生。這樣一來，十幾年就過去了，想辦一個能夠招收博士生的一流大學(xué)，沒有幾十年的時間根本不可能。因為門檻太高，風(fēng)險太大，所以沒有人愿意辦大學(xué)。我在蘇州分管教育的時候，辦了一所國際合作的西交利物浦大學(xué)，全球招聘教師，50%的教授來自海外，成本非常高，但是物價部門不同意他們增加學(xué)費，這樣辦學(xué)就非常艱難。
    3，是教育行政部門權(quán)力太大太集中。
    教育部集中了管理、舉辦、評價三個職能，既是教練員，又是領(lǐng)隊，又是裁判員，又是運動員，權(quán)力過大，壟斷性太強，又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和評價�，F(xiàn)在很多教育問題難以及時糾正，與缺乏有效的監(jiān)督是緊密相關(guān)的。我們國家的教育督導(dǎo)室，實際上就是教育部門內(nèi)的一個下屬機構(gòu)，很難獨立作為，在社會上也缺乏公信力和權(quán)威性。
    4，是教育資源配置不合理，發(fā)展不平衡，質(zhì)量公平問題日益突出。
    一是教育資源配置不合理。長期以來，中國教育走的是一條效率優(yōu)先的道路，計劃經(jīng)濟的資源配置模式。像大學(xué)的“211”、“985”，獨立學(xué)院政策，中小學(xué)的示范校、重點校建設(shè)，名校辦民校等政策，出發(fā)點都是好的。但是由于這些措施都是錦上添花，壟斷排他，結(jié)果導(dǎo)致教育的差距越來越大，學(xué)校的差距越來越大。目前社會反映強烈的一些教育問題，如擇校、應(yīng)試、外來務(wù)工人員子女教育等，本質(zhì)上都與教育資源配置不合理有關(guān)。
    二是教育發(fā)展不平衡。目前，我們的東西部教育發(fā)展不平衡，城市與農(nóng)村的教育發(fā)展不平衡，同一個區(qū)域中優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校發(fā)展不平衡。優(yōu)質(zhì)教育資源的逆向流動仍然沒有得到有效的遏制。
    不同教育階段的教育發(fā)展也不平衡。如幼兒（學(xué)前）教育階段沒有建立起政府主導(dǎo)的模式。拿北京來說，前不久有媒體報道，僅僅在大興新城，就有142所無照幼兒園，是正規(guī)幼兒園的6.8倍，有1萬多孩子在這樣的幼兒園入托。在許多農(nóng)村地區(qū)，幼兒教育基本上是空白。
不同人群受教育的機會仍然有比較大的差異。進(jìn)城務(wù)工人員子女的教育問題，農(nóng)村留守兒童的教育問題，西部女童的教育問題，殘障孩子的教育保障問題，居住地與戶籍地不同的人群子女接受高等教育的機會問題等，仍然困擾著我們。
    三是教育質(zhì)量公平的問題日益突出。最近看到國家教育質(zhì)量監(jiān)測中心對50個縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，質(zhì)量差異之大，讓我非常吃驚。他們把數(shù)學(xué)學(xué)習(xí)成績分為四種水平。在不同的水平上，城市與農(nóng)村，不同的省份，不同的縣區(qū)，差異非常之大。如農(nóng)村小學(xué)四年級在水平一的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市，而城市學(xué)生在水平四的數(shù)量則遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村。西部、中部與東部的學(xué)生也是類似的情況。不同區(qū)縣的教育差距則更大：其中四年級學(xué)生在水平一的比例差異竟然達(dá)到87個百分點，成績最好的區(qū)縣在水平一的數(shù)量比例只有1.1%，而成績最差的區(qū)縣的比例高達(dá)88.4%。學(xué)校之間也有比較大的差距。這些數(shù)據(jù)看起來可能有些枯燥，但是數(shù)字背后的事實是值得我們關(guān)注的。在解決了農(nóng)村和西部的教育硬件設(shè)施以后，如何推動質(zhì)量的提升，應(yīng)該成為今后幾年工作的重點。
    5，民辦教育的活力沒有得到發(fā)揮。
    我們是窮國辦大教育，但是民間資本一直沒有真正地進(jìn)入教育領(lǐng)域。在名校辦民校和獨立學(xué)院等政策的擠壓下，民辦教育的空間非常之小。民辦教育的活力及其對于公辦教育的重要補充與激勵作用沒有充分發(fā)揮。以民辦高中為例，全國一共有2900所左右的民辦高中，最近幾年差不多每年死掉100所。與美國、日本等發(fā)達(dá)國家不同，我們最好的中小學(xué)和大學(xué)，幾乎清一色是政府舉辦的公立學(xué)校。
    二、建議
    1，進(jìn)一步明確教育管理體制改革的目標(biāo)。
    這個目標(biāo)應(yīng)定位于建立起一個充滿活力、運作規(guī)范的教育秩序，讓不同的學(xué)校有不同的定位；應(yīng)該處理好政府、學(xué)校、市場三者的關(guān)系，形成一種服務(wù)型的教育行政部門和機構(gòu)。教育管理體制改革的目標(biāo)應(yīng)為十六大提出的“造就數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者、數(shù)以千萬計的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才”的結(jié)構(gòu)性目標(biāo)服務(wù)�，F(xiàn)在是千軍萬馬過獨木橋。
    2，旗幟鮮明地提出公平優(yōu)先的政策導(dǎo)向。
    《綱要》明確把促進(jìn)教育公平作為“國家基本教育政策”，思路非常清晰。但是具體措施力度還不夠。我認(rèn)為應(yīng)該盡快研究全國范圍內(nèi)教育基準(zhǔn)的建立，繼續(xù)出臺鼓勵優(yōu)秀教師和其他優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村傾斜，向中西部傾斜，向薄弱學(xué)校傾斜，向弱勢人群傾斜的政策。在保證機會公平——讓所有孩子有學(xué)上的同時，盡可能爭取條件公平——讓所有孩子上好學(xué)，也要關(guān)注結(jié)果公平——讓所有孩子學(xué)習(xí)好。
    當(dāng)然，在講均衡發(fā)展的同時，如何鼓勵學(xué)校的多樣化發(fā)展，鼓勵部分學(xué)校進(jìn)行優(yōu)秀拔尖人才、創(chuàng)新人才培養(yǎng)的探索，也是非常重要的。
    3，進(jìn)一步下放行政權(quán)力，將“因地制宜”作為教育公共政策的基本價值和指導(dǎo)思想
    應(yīng)該允許地方根據(jù)自己的實際需要和資源情況自主地決定包括代課教師、教師編制、教師待遇在內(nèi)的教師政策，自主決定教育結(jié)構(gòu)和比例、學(xué)校布局等教育規(guī)劃，自主決定學(xué)校教育模式、培養(yǎng)規(guī)格等等，從而形成各地多樣化的、生動活潑的教育生態(tài)。
    4，進(jìn)一步落實校長的辦學(xué)自主權(quán)
    放權(quán)才有活力，自主才有創(chuàng)新。所以，我覺得《綱要》的思路一定要再次梳理一下，按照建設(shè)“服務(wù)型政府”、“有限政府”的思路，認(rèn)真思考清理一下，把大量不需要我們管理、審查、規(guī)范的東西，徹底還給校長，還給學(xué)校。
    建議認(rèn)真研究解放教育的辦法。首先要解放學(xué)生，把學(xué)生從分?jǐn)?shù)的牢籠中解放出來，讓個性得到張揚，讓他們真正地成為自己。同時要解放教師，讓他們不再成為教學(xué)考試的囚徒。享受教育這個職業(yè)帶給他們的尊嚴(yán)和快樂。同時還要解放校長，讓他們聚精凝神地思考教育問題，成為教育的行家里手。還需要解放教育局長、教育廳長，讓他們從升學(xué)指標(biāo)中解放出來，我相信一旦把屬于學(xué)生的東西、屬于老師的東西、屬于校長的東西、局長、廳長的東西還給他們，就給了他們一個舞臺，他們一定能夠還教育一個精彩。
    5，建立管、辦、評相對獨立的教育管理體制。
   “管、辦、評分離”是現(xiàn)代行政管理的基本原則，政府的主要功能不是直接當(dāng)“劃槳手”，而是當(dāng)“舵手”。強化政府公共服務(wù)的職能，并不意味著集中資源、強化行政控制；而意味著建立服務(wù)導(dǎo)向，由直接提供服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛枚喾N方式和途徑滿足社會需要，擴大公共服務(wù)的能力和改善公共服務(wù)的品質(zhì)，同時，對公共服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行評價和控制。
    以大學(xué)為例，教育部通過制訂標(biāo)準(zhǔn)、政策、撥款實現(xiàn)對大學(xué)的管理。同時，通過建立新型的大學(xué)撥款機制和大學(xué)校長遴選機制，改變政府直接辦學(xué)。有人形容現(xiàn)在的大學(xué)是“教授家中坐，校長天上來”，校長是由上級部門考察任命的官員，而不是教育家。所以，應(yīng)該由一個獨立的遴選委員