當前，我國的土地問題已成為社會各界關注的焦點，特別是有關土地管理法，是來自法學界、經(jīng)濟學界、政府、民間的人士都從不同的角度提出了許多修改意見，而很多意見之所以存在著嚴重的分歧，莫衷一是，因為意見提出者往往遵循的是不同的原則。我認為，為了使我國土地制度不斷完善，有關土地制度的安排（包括土地法律、法規(guī)和政策的制定和修訂），應該遵循一些社會普遍認同的基本原則，這樣，大家的討論才能有的放矢，才能統(tǒng)一口徑，才能卓有成效，由此形成的相關的法律、法規(guī)和政策也才能前后一致。這里，我試提出八項基本原則供大家討論，可能很不全面，也可能只是一家之言，希望通過討論有助于達成共識。

　　一、要根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結構

　　公益性用地（包括政府機構用地，如中南海，人民大會堂，村委會等）你可以實行共有（在城市為國家所有或政府所有，在農(nóng)村為村民集體所有）；非公益性用地，就應該實行非公有（在城市，可以是非國有，可以是集體所有，也可以是個人所有；在農(nóng)村，除了集體之外就是農(nóng)戶了，應該為農(nóng)戶所有）。需要指出的是，即使是出于公益性需要征收農(nóng)民集體的土地，也要符合法定程序并給予合理的補償，否則不得實施。

　　非公益性用地也可以實行公有。如果我國現(xiàn)行的憲法不改變，城市土地一定要實行國有制的話，對于非公益性用地，政府必須遵循公平、平等、自愿的原則，以市場行為主體的身份和非國有土地所有者平起平坐，按照市場價格購買。這種購買行為可以叫征購（以區(qū)別于完全屬于民間的市場交易）。征購和征收是兩回事：征收是政府作為社會管理者的行為，動用的是行政權利；征購是一種市場行為，對方可以漫天要價，你愿意買就買，不愿意買拉倒，如果人家不愿意賣，你不能夠強買，因為這是非公益性的。

　　但是，上述征購行為其實是不必要的。為什么呢？如果農(nóng)地的價格真實反映了農(nóng)地的機會成本，政府沒有利用任何強權壓低價格，政府用真實的市場價格購買來的土地一轉手按市場價格再賣給開發(fā)商，這樣一買一賣政府什么也沒有賺到，豈不是多此一舉嗎？更何況在現(xiàn)行的政治體制下，政府官員在買地時可能出高，然后得到賣方回扣，而在賣地時又可能收低價，然后從買方那邊又得到回扣。所以政府插手期間，只能對市場行為造成扭曲，這種方式不可取。政府征購非公益性用地，僅僅是在現(xiàn)行憲法有關條款尚未修改之前的權宜之計。

　　我們現(xiàn)在的憲法存在一個矛盾或二律背反：一方面憲法規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，當然意味著凡是城市化、工業(yè)化新增的土地需求，無論是公益性的還是非公益性的，都必須通過國家的征地行為來滿足，必須先變成國有�？墒橇硪环矫妗稇椃ā访鞔_表明，國家只有出于公共利益的需要，才能對農(nóng)地進行征收或者征用�！稇椃ā返倪@兩個規(guī)定顯然是矛盾的。

　　根據(jù)上述規(guī)定，改革開放30年來地方政府的征地行為80%是違法《憲法》的，因為80%征用的土地不是公共利益的需要。可是另一方面，我們也可以說地方政府的征地行為又是符合憲法的，因為恰恰是通過這種征地行為保持了城市土地國家所有的純潔性。那么既合法又違法，這不是自相矛盾嗎？如果這個矛盾不解決，單純縮小公益性征地范圍，根本擺脫不了困境。

　　所以我認為，要厘清我國現(xiàn)行土地法規(guī)的混亂，必須正本清源，從消除憲法中的二律背反開始，要按照公共利益和非公共利益的劃分來設定我們國家的土地制度。

　　二、在符合土地規(guī)劃的前提下，實行同地、同權、同價

　　如果根據(jù)公益性和非公益性界定了土地產(chǎn)權，并嚴格按照土地規(guī)劃，那么，無論是農(nóng)村的土地還是城市的土地，無論是農(nóng)用地還是建設用地，無論是私有的還是公有的（包括國家所有和集體所有），都應該實行同地、同權、同價。農(nóng)村的集體建設用地（包括宅基地，如果還繼續(xù)實行集體所有的話），應該和城市的國有建設用地具有同樣的權利，并按照同樣的市場原則定價。城市居民的宅基地，雖然是國有，但是其使用權可以出租、抵押、繼承和轉讓，而農(nóng)村居民的宅基地（使用權）卻既不能出租、抵押，又不能繼承轉讓，城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民，這既違反了同地、同權、同價的原則，又限制了居民遷徙定居的自由。

　　城鄉(xiāng)土地實行同地（指按土地規(guī)劃確定的同一土地用途，如同屬農(nóng)地或建設用地，或同屬宅基地）、同權（指具有同等的占有、使用、收益和處置（包括轉讓、出租、抵押）的權利）、同價（指相同用途、相同位置的土地應具有相同的價格，而不能由于所有制不同實行價格歧視），就是要讓農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化的成果，及由于工業(yè)化和城市化所帶來的農(nóng)村土地的增值。

　　三、土地制度的安排應有助于加快城市化進程

　　改革開放30年，我國的城市化水平只由原來的17%提高到了45.68%，其中還有大概10個百分點，是把那些進城務工的農(nóng)民計算進來了。擠掉這部分水分，我國真正的城市人口也不過35%。而日本、韓國、臺灣地區(qū)，在他們經(jīng)濟高速發(fā)展30年當中，城市化都達到了百分之六七十。所以，“十二五”期間乃至今后四十年，加快城市化進程，應該是我國經(jīng)濟發(fā)展的一個主題。

　　顯然，現(xiàn)行的土地制度已嚴重阻礙了城市化進程。比如，農(nóng)民進了城，承包地閑置了，宅基地也閑置了，由此造成了兩個不良結果：一方面在城市空間不斷擴展的同時，農(nóng)村建設用地并沒有減少，城市化占用耕地與保護耕地的矛盾越來越尖銳；另一方面，億萬農(nóng)民雖然進城務工，但并沒有真正變成城市居民，他們與農(nóng)村家庭承包地之間還保持著千絲萬縷的聯(lián)系，所以，現(xiàn)有農(nóng)村家庭土地經(jīng)營的規(guī)模仍然狹小，遠遠沒有達到規(guī)模經(jīng)濟的要求。這說明現(xiàn)在的土地制度沒有為進城務工農(nóng)民提供土地退出機制，承包地沒有退出機制，宅基地也沒有退出機制。如果我們允許農(nóng)民用農(nóng)村的宅基地換取城市的住房，或者國家賦予農(nóng)村居民宅基地全部物權，讓他轉讓、出租、抵押、出賣，進城務工的農(nóng)民就能夠藉此獲得一筆資金，進城后去買房或租房，或者允許他憑借宅基地建設指標到城市享受廉租房�，F(xiàn)行的土地制度必須改進，才能適合我國城市化進程的需要。

　　四、土地制度安排要有助于保證糧食安全

　　什么樣的土地制度有助于保證我國的糧食安全呢？有人說似乎只有實行集體所有制才能做到，這是誤解。你要保證糧食安全，必須保證18億畝耕地紅線不能突破，不能隨便將耕地轉成非農(nóng)業(yè)用地，這是一個土地用途管制問題，跟土地所有制沒有關系，而恰恰是在改革開放的30年中，我們在城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有的情況下，每年的耕地減少了1千萬畝。是誰在圈占耕地呢？是開發(fā)商，開發(fā)商背后是政府；而又是誰在背著農(nóng)民把集體的土地廉價轉讓出去呢？恰恰是作為集體土地經(jīng)營管理者的村委會或村干部。所以正是在這種集體所有制下，我們的耕地在流失。什么樣的產(chǎn)權制度、什么樣的土地制度有利于保護耕地，有利于保正我國的糧食安全，這是我們的土地制度改革要面對的問題。

　　五、土地制度安排要有助于房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展

　　現(xiàn)在房地產(chǎn)價格這么高，已經(jīng)引起了社會各界的普遍關注，很重要的原因也是出在我們的土地制度上，只有在中國這種土地制度下，我們才有這樣高達8倍以上的房價和收入比，才有高達40%的住房空置率和投資性購房比率，才有這么多央企變成地王，才有這么多房地產(chǎn)商躋身富豪排行榜！現(xiàn)在房地產(chǎn)的泡沫已經(jīng)非常嚴重了，如果再不解決的話，也許釀成的危機也不亞于美國的次貸危機，而要保證房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，必須改革現(xiàn)行的土地制度，打破政府對建設用地的壟斷，允許農(nóng)村集體建設用地進入市場，妥善處理好小產(chǎn)權房問題。

　　六、土地制度安排要有助于規(guī)范政府行為，有效遏制土地腐敗

　　所謂土地財政產(chǎn)生的根源是什么呢？就是現(xiàn)在的土地制度；十個貪官八個和土地有關，土地已經(jīng)成為滋生腐敗的重要溫床之一，這是一個極其嚴峻的政治和經(jīng)濟問題，應該引起執(zhí)政黨和政府以及社會各界的普遍關注，應該把土地制度的改革提到議事日程上來。把政府的征地行為嚴格限制在公益性用地范圍，土地出讓金（地租）按年收繳并納入財政預算，并逐步轉變?yōu)槲飿I(yè)稅，由地王帶來的收入形成穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的對沖基金，允許被征地農(nóng)民和被征收房屋的居民集體訴訟，征地補償參照市場價格并按土地的機會成本確定，所有這些，都將有助于消除土地財政，規(guī)范政府行為，有效遏制土地腐敗。

　　七、要根據(jù)整個初級階段所有制結構統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)土地制度

　　目前人們普遍關心的僅僅是農(nóng)村土地制度改革，似乎城市國有土地制度不需要任何改進，征地制度改革似乎也與城鄉(xiāng)土地所有制無關。這種認識是片面的。一國的土地制度是一個完整的體系，城鄉(xiāng)土地制度的安排彼此有著內在的聯(lián)系，征地制度的改革也必然會涉及到土地所有制的改革，必須從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度來全面思考我國的土地制度改革。比如，如果我們根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結構，城鄉(xiāng)土地就都應該實行多元所有；即使在保持城市存量土地國有的前提下，如果我們允許農(nóng)村集體建設用地進入市場，城市新增建設用地也會出現(xiàn)農(nóng)民集體所有的充分；我們的國有企業(yè)已經(jīng)劃分為央企和地方政府所屬企業(yè)，我們的國有土地是否也應該實行中央政府和地方政府分級所有和分級管理呢？

　　進一步說，既然我國2004年的憲法規(guī)定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”，為什么土地制度只能實行公有制呢？土地的基本屬性是一種生產(chǎn)要素或經(jīng)濟資源，其產(chǎn)權為什么不能按照和資本、勞動、企業(yè)家才能等其他生產(chǎn)要素同一的原則加以配置呢？

　　八、土地用途管制不能和土地所有制和征地制度劃等號

　　當然，土地除了具有生產(chǎn)要素的基本屬性外，還是人們賴以生存的空間；它所提供的食品是人類生存的第一需要，涉及到