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1．糧食安全保障責任應由全社會共同分攤
糧食安全和保護耕地本來是一個公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應該由全社會共同承擔。如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此，建議不僅要對新增建設用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區(qū)和農(nóng)民�？傊热幻褚允碁樘�，既然糧食安全如此重要，就應該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。只有這樣，保護耕地和糧食安全的目標與糧農(nóng)致富的目標才能一致。
2．適當放寬土地的農(nóng)業(yè)用途限制
現(xiàn)行的土地農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定已不能適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對設施要求較高，整個產(chǎn)業(yè)鏈在逐步延長，管理的環(huán)節(jié)增多，建議對于不損害土地耕作條件的農(nóng)作物種植、花卉培育、禽畜飼養(yǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科學實驗以及農(nóng)業(yè)基礎設施建設應當認定為農(nóng)業(yè)用途。對于在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化或農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整中，因生產(chǎn)、生活需要所必須修建的用于辦公、倉儲、值守、工作人員餐飲、農(nóng)村村民農(nóng)產(chǎn)品加工的建筑物及需要建造的溫室大棚、臨時性畜牧場、飼養(yǎng)場、水產(chǎn)養(yǎng)殖場等非永久性臨時設施占用耕地的，且已與土地行政主管部門簽訂復耕協(xié)議書的，應視同農(nóng)業(yè)用地對待。對規(guī)模經(jīng)營和大戶允許用一定比例土地建管理用房。
因此，建議國家依據(jù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的內(nèi)在要求，對土地的農(nóng)業(yè)用途做出新的規(guī)定，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構的調(diào)整和優(yōu)化。
3．適時降低收回承包土地的條件
建議在社會保障健全的基礎上，將收回土地承包經(jīng)營權的條件放寬為：“承包期內(nèi)，全家遷入城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口并享受城鎮(zhèn)居民社會保障的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地�！倍粦斠允欠襁M入設區(qū)的城市作為是否交回承包地的條件。
4．適時出臺國家農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)辦法
隨著城鎮(zhèn)化步伐加快和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，部分務工經(jīng)商農(nóng)民在城市有了較穩(wěn)定的非農(nóng)收入和住所，農(nóng)村出現(xiàn)了較多宅基地和農(nóng)房空置現(xiàn)象，出現(xiàn)了城市建設用地不夠用，農(nóng)村建設用地大量閑置的矛盾。因此，從國家層面出臺農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)辦法勢在必行。一是對城市建設用地指標與農(nóng)村建設用地指標實行跨地區(qū)有償流轉(zhuǎn)的辦法，使耕地達到異地占補平衡。二是在鎮(zhèn)、村轄區(qū)內(nèi)實行農(nóng)村建設用地用于發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設中的居民點建設。三是對農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權實行有償流轉(zhuǎn)。允許各類規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工的業(yè)主，在尊重農(nóng)民意愿的前提下有償使用和改造農(nóng)房。
5. 建立農(nóng)村居民自愿退地補償制度
在強制征地補償上我們已經(jīng)有了一套比較完善的制度，但在農(nóng)村居民自愿退地上，我們還沒有一套成熟的辦法，甚至可以說連具體手續(xù)怎么辦都還不太清楚。隨著城市化進程的加快，現(xiàn)在有大批農(nóng)業(yè)人口被吸收到城市中來，其中的一部分在城市穩(wěn)定就業(yè)、立足安身后，就有了自愿退出農(nóng)村的承包地、宅基地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)定居的愿望，而且從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，這個過程還將持續(xù)相當長的時期，這樣一個重大的制度缺失，必然會影響到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化進程。目前，我們的土地法律制度只對非自愿失去土地的補償有系統(tǒng)性規(guī)定，對自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地卻沒相關規(guī)定，不利于土地的流轉(zhuǎn)，使土地這一最基本的生產(chǎn)要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我們必須在原有的土地法律制度上“打補丁”，完善關于自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地的相關規(guī)定，使土地的作為生產(chǎn)要素能夠活起來，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。
6.賦予農(nóng)村居民宅基地抵押權
根據(jù)現(xiàn)行《擔保法》等相關法律，農(nóng)村宅基地不允許抵押。因此，雖然農(nóng)民長期占有并實際支配宅基地，但是并沒有利用宅基地融資的權利。國內(nèi)一些地方進行了探索，通過建立土地銀行等方式使“存地證”可以抵押貸款，實際上突破了《擔保法》和《土地承包法》的相關規(guī)定。應適時出臺相應的規(guī)范文件，一方面解決農(nóng)民融資難的問題，另一方面盡最大努力防范金融風險。
7. 增減掛鉤要充分體現(xiàn)農(nóng)民的土地權益
目前一些省市在試行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。所謂城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，實際上是將城市周邊較優(yōu)等土地的部分或大部分級差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如說成都每畝拿出15萬，轉(zhuǎn)給偏遠的地區(qū)。但增減掛鉤不必通過國家的征地方式來實現(xiàn)。偏遠地區(qū)的劣等地所有者可以通過市場與城市周邊優(yōu)等地的所有者交換建設用地指標。他把建設用地指標交換給城市周邊的優(yōu)等土地所有者，他們之間可以討價還價來確定指標的價格。
8. 提高農(nóng)民收入的根本途徑是加快城市化進程，實行農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營
從世界各國經(jīng)濟發(fā)展的歷史經(jīng)驗來看，解決二元經(jīng)濟結(jié)構矛盾、消除城鄉(xiāng)差別，最根本的辦法還是發(fā)展城市經(jīng)濟、提高城市化水平、加速城市化進程。韓國、日本和臺灣地區(qū)，在它們經(jīng)濟起飛的18年－40年間，城市化水平分別提高了38、35和51個百分點，年均提高百分點分別為1.52、1.94和1.28，而我國的城市化水平從1978年的17.92％，到2008年的45.68%，30年中只提高了27.76個百分點，年均只有0.93個百分點，遠遠低于上述國家和地區(qū)的城市化速率。而在總數(shù)為7.2億的農(nóng)民耕種18億畝土地，按每個農(nóng)戶3.65人口計算，近2億農(nóng)戶戶均耕地面積只有9畝（世界上最小的土地經(jīng)營規(guī)模）的情況下，任何使現(xiàn)有農(nóng)民脫貧致富的企圖都是徒勞無益的。只有加快城市化進程，爭取在本世紀中期使我國的城市化水平達到75－80％，從而使農(nóng)村戶均耕地達到50畝適度規(guī)模經(jīng)營的要求，才能從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的趨勢，為逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構創(chuàng)造條件。為此建議：
第一，國家設立專項資金用于推進城市化進程。城市化，其關鍵問題是“人往哪去，錢從哪來”，“人往哪去”就是要解決農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移問題，“錢從哪來”則是要解決如何安置這些人口的問題。要想更多地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，那么也就需要更多的資金來推進各項配套措施建設。為此，國家應將投向新農(nóng)村建設的一部分資金用于推進城市化進程，具體而言，就是要解決進城農(nóng)民的各項社會保障問題，如子女入學、廉租房、失業(yè)保障和醫(yī)療保障等問題。專款專用，國家可通過財政撥款的方式，將這筆資金用于各地區(qū)的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移工作。
第二，加快戶籍制度改革，健全和完善農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的各項政策法規(guī)。
第三，公布涵蓋城鄉(xiāng)的真實失業(yè)率，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)制度；
第四，加大廉租房建設力度。為進城的農(nóng)民工提供充足的廉租房，從而使農(nóng)民進城又落戶，遷徙也定居；
第五，大力發(fā)展中小企業(yè)，把扶持和發(fā)展中小企業(yè)作為一項基本國策，盡快出臺中小企業(yè)基本法和修訂《中小企業(yè)促進法》。只有這樣，才能有效地吸納轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村剩余勞動力。 （責任編輯：張歌）
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