一、 問題的提出

　　我國2008年的城市化水平只有45.68%，在總數(shù)為7.2億的農(nóng)民耕種18億畝土地，按每個農(nóng)戶3.65人口計算，近2億農(nóng)戶戶均耕地面積只有9畝（世界上最小的土地經(jīng)營規(guī)模 ）的情況下，任何使現(xiàn)有農(nóng)民脫貧致富的企圖都是徒勞無益的。只有加快土地流轉(zhuǎn)，在將農(nóng)村大量剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市的同時，使農(nóng)村戶均耕地達到50畝適度規(guī)模經(jīng)營的要求，才能從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的趨勢，為逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。

　　另一方面，從全國存量建設(shè)用地看，集體建設(shè)用地占有較大比重，僅農(nóng)村居民點一項就相當(dāng)于城鎮(zhèn)用地的5倍。所以，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，將分散居住的農(nóng)村人口依次遷移和集中到新建的居民點、小城鎮(zhèn)乃至大城市，在城市建設(shè)用地增加的同時，相應(yīng)地減少農(nóng)村集體建設(shè)用地的數(shù)量，即做到增減掛鉤，就有可能在推進城市化進程中，少占甚至不占耕地，從而有效地保障國家的糧食安全。為此提出如下建議。

　　二、 政策建議

　　1． 增強農(nóng)村土地的經(jīng)濟功能

　　現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)村承包地的功能定位在“促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”上，而且整部法律偏重于土地的社會保障功能上。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、財政實力增強和民生工程的實施，特別是城鄉(xiāng)社會保障水平的提高，農(nóng)村土地保障功能的作用也會隨之發(fā)生變化，其農(nóng)村土地的政策法律也應(yīng)適應(yīng)這一發(fā)展變化。

　　為此，建議適時修改《農(nóng)村土地承包法》，并在立法總的意圖上增強農(nóng)村土地的經(jīng)濟功能。

　　2． 適當(dāng)放寬土地的農(nóng)業(yè)用途限制

　　現(xiàn)行的土地農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定已不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對設(shè)施要求較高，整個產(chǎn)業(yè)鏈在逐步延長，管理的環(huán)節(jié)增多，建議對于不損害土地耕作條件的農(nóng)作物種植、花卉培育、禽畜飼養(yǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科學(xué)實驗以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)認定為農(nóng)業(yè)用途。對于在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化或農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，因生產(chǎn)、生活需要所必須修建的用于辦公、倉儲、值守、工作人員餐飲、農(nóng)村村民農(nóng)產(chǎn)品加工的建筑物及需要建造的溫室大棚、臨時性畜牧場、飼養(yǎng)場、水產(chǎn)養(yǎng)殖場等非永久性臨時設(shè)施占用耕地的，且已與土地行政主管部門簽訂復(fù)耕協(xié)議書的，應(yīng)視同農(nóng)業(yè)用地對待。對規(guī)模經(jīng)營和大戶允許用一定比例土地建管理用房。

　　因此，建議國家依據(jù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的內(nèi)在要求，對土地的農(nóng)業(yè)用途做出新的規(guī)定，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

　　3． 適時降低收回承包土地的條件

　　建議在社會保障健全的基礎(chǔ)上，將收回土地承包經(jīng)營權(quán)的條件放寬為：“承包期內(nèi)，全家遷入城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口并享受城鎮(zhèn)居民社會保障的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地�！倍�不應(yīng)當(dāng)以是否進入設(shè)區(qū)的城市作為是否交回承包地的條件。

　　4. 建立農(nóng)村居民自愿退地補償制度

　　在強制征地補償上我們已經(jīng)有了一套比較完善的制度，但在農(nóng)村居民自愿退地上，我們還沒有一套成熟的辦法，甚至可以說連具體手續(xù)怎么辦都還不太清楚。隨著城市化進程的加快，現(xiàn)在有大批農(nóng)業(yè)人口被吸收到城市中來，其中的一部分在城市穩(wěn)定就業(yè)、立足安身后，就有了自愿退出農(nóng)村的承包地、宅基地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)定居的愿望，而且從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，這個過程還將持續(xù)相當(dāng)長的時期，這樣一個重大的制度缺失，必然會影響到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化進程。目前，我們的土地法律制度只對非自愿失去土地的補償有系統(tǒng)性規(guī)定，對自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地卻沒相關(guān)規(guī)定，不利于土地的流轉(zhuǎn)，使土地這一最基本的生產(chǎn)要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我們必須在原有的土地法律制度上“打補丁”，完善關(guān)于自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地的相關(guān)規(guī)定，使土地的作為生產(chǎn)要素能夠活起來，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。

　　5. 糧食安全保障責(zé)任應(yīng)由全社會共同分攤

　　糧食安全和保護耕地本來是一個公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應(yīng)該由全社會共同承擔(dān)。如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應(yīng)該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此我們建議不僅要對新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔(dān)了耕地保護的地區(qū)和農(nóng)民�？傊�，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應(yīng)該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。只有這樣，保護耕地和糧食安全的目標與糧農(nóng)致富的目標才能一致。

　　6．適時出臺國家農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法

　　隨著城鎮(zhèn)化步伐加快和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，部分務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民在城市有了較穩(wěn)定的非農(nóng)收入和住所，農(nóng)村出現(xiàn)了較多宅基地和農(nóng)房空置現(xiàn)象，出現(xiàn)了城市建設(shè)用地不夠用，農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置的矛盾。因此，從國家層面出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法勢在必行。一是對城市建設(shè)用地指標與農(nóng)村建設(shè)用地指標實行跨地區(qū)有償流轉(zhuǎn)的辦法，使耕地達到異地占補平衡。二是在鎮(zhèn)、村轄區(qū)內(nèi)實行農(nóng)村建設(shè)用地用于發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)中的居民點建設(shè)。三是對農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)實行有償流轉(zhuǎn)。允許各類規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工的業(yè)主，在尊重農(nóng)民意愿的前提下有償使用和改造農(nóng)房。

　　7. 賦予農(nóng)村居民宅基地抵押權(quán)

　　根據(jù)現(xiàn)行《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，農(nóng)村宅基地不允許抵押。因此，雖然農(nóng)民長期占有并實際支配宅基地，但是并沒有利用宅基地融資的權(quán)利。國內(nèi)一些地方進行了探索，通過建立土地銀行等方式使“存地證”可以抵押貸款，實際上突破了《擔(dān)保法》和《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。應(yīng)適時出臺相應(yīng)的規(guī)范文件，盡最大努力防范金融風(fēng)險。

　　8. 增減掛鉤要充分體現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益

　　重慶和成都市都在試行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實際上是將城市周邊較優(yōu)等土地的部分或大部分級差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如說成都每畝拿出15萬，轉(zhuǎn)給偏遠的地區(qū)。但增減掛鉤不必通過國家的征地方式來實現(xiàn)。偏遠地區(qū)的劣等地所有者可以通過市場與城市周邊優(yōu)等地的所有者交換建設(shè)用地指標。他把建設(shè)用地指標交換給城市周邊的優(yōu)等土地所有者，他們之間可以討價還價來確定指標的價格。

　　至于不同地區(qū)的貧富差距，應(yīng)該通過上一級政府的財政轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)，而不應(yīng)該直接將富裕地區(qū)的級差地租轉(zhuǎn)移給貧困地區(qū)。