公共文化服務(wù)，是指以政府部門為主的公共部門提供的、以保障公民基本文化生活權(quán)利為目的、向公民提供公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的制度和系統(tǒng)的總稱，包括公共文化服務(wù)設(shè)施、資源和服務(wù)內(nèi)容，以及人才、資金、技術(shù)和政策保障機(jī)制等方面內(nèi)容。中共十七大明確提出，要切實(shí)保障人民基本文化權(quán)益。加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，是保障人民基本文化權(quán)益的重要基礎(chǔ)，推進(jìn)公共文化立法進(jìn)程，制定公共文化發(fā)展戰(zhàn)略和政策，又是公共文化服務(wù)體系有效建立和可持續(xù)發(fā)展的有力保障和必然途徑。公共文化服務(wù)體系建設(shè)涉及面廣，各地情況差別很大，既需要試點(diǎn)先行，也需要立法先行，應(yīng)通過加強(qiáng)法治化和制度化建設(shè)，保證其規(guī)范有序地推進(jìn)。
    一、公共文化服務(wù)立法現(xiàn)狀和體系建設(shè)中存在的主要問題目前，公共文化服務(wù)立法總體上比較滯后，公共文化服務(wù)包含的內(nèi)容散見于一些單項(xiàng)的法律法規(guī)中，沒有形成完整的體系。例如，國家層面上的《文物保護(hù)法》、《文物保護(hù)法實(shí)施條例》、《公共文化體育設(shè)施條例》、《博物館管理辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》等，這些有限的法律法規(guī)在內(nèi)容上一方面只涉及到公共文化服務(wù)的某一方面，不能顧及整體，另一方面是偏重于管理，而不是著眼于促進(jìn)。我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)雖然取得一定成效，但整個(gè)體系建設(shè)還很不完善。目前，廣大群眾的基本文化需求同公共文化服務(wù)能力不足之間的矛盾仍比較突出，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間公共文化事業(yè)發(fā)展差距比較明顯，主要表現(xiàn)如下： (一)投入保障不足．雖然近年國家對公益性文化事業(yè)的財(cái)政投入逐年增加，但普遍存在財(cái)政緊缺、資金缺口大的問題。盡管一些地方也探索利用社會力量參與文化建設(shè)，但畢竟所占比重較小，還沒有形成多元化的資金投入機(jī)制，文化建設(shè)步伐總體上仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與先進(jìn)國家和地區(qū)相比有較大差距。 (二)公益性文化管理體制和運(yùn)行機(jī)制有待完善。我國公共文化事業(yè)單位現(xiàn)有的管理體制和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制已明顯不適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要。現(xiàn)有的運(yùn)行機(jī)制中，政府給一個(gè)公益性文化事業(yè)單位財(cái)政撥款的多少，取決于這個(gè)單位的編制，而不是取決于這個(gè)單位的職能，而編制又沒有按工作的實(shí)際需要予以核定。基層文化設(shè)施的人員很難保障，管理缺乏長效機(jī)制，基層文化設(shè)施沒有專門編制和機(jī)構(gòu)，力量比較單薄，專職管理人員待遇較低，或者沒有聘用專職管理人員，由村(居)委會干部兼任，造成管理缺位，普遍存在編制不落實(shí)、人員不到位、在崗不在行等問題，活動(dòng)難以正常開展。 (三)公共文化從業(yè)人員隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)新時(shí)期文化工作的需要。全國群眾藝術(shù)館、文化館(站)現(xiàn)有從業(yè)人員中，具備高級職稱的很少；具備中級職稱的也只占總數(shù)的不足5%，許多縣(市、區(qū))文化館連1個(gè)中級職稱的都沒有，而且這些高中級專業(yè)人員主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)。如深圳市有群眾文化高級職稱的達(dá)64人，占廣東省的30%，而陽江、潮州、揭陽等市卻是空白。此類情況的出現(xiàn)，造成了一些地方的公共文化單位運(yùn)作模式守舊，工作效率不高，活動(dòng)內(nèi)容單調(diào)，管理制度缺失，影響了公共文化服務(wù)質(zhì)量的提升。 (四)社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的積極性還沒有充分調(diào)動(dòng)起來。社會力量進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域的渠道還不夠暢通，公益性文化事業(yè)建設(shè)主要靠政府投入，渠道單一。國家對鼓勵(lì)社會力量捐助公益文化事業(yè)還沒有制定完善的優(yōu)惠政策，尚未形成一個(gè)社會捐助文化的良性氛圍和有效機(jī)制。
    二、公共文化服務(wù)立法的必要性、可行性及合法性 (一)必要性 1.公共文化服務(wù)是政府的重要職責(zé)之一。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)這四個(gè)方面的職能。打造公共服務(wù)型政府是當(dāng)前及今后行政管理體制改革的重要目標(biāo)，而建立完善的公共文化服務(wù)體系是公共服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，依法保障公共文化服務(wù)體系建設(shè)，是建立法治和服務(wù)型政府的必然要求。 2.依法構(gòu)建公共文化服務(wù)體系是實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利的基本途徑。文化權(quán)利是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，是衡量社會進(jìn)步與文明水平的一個(gè)重要指標(biāo)。依法建立完善的公共文化服務(wù)體系，滿足公民的基本公共文化需求，是實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利的必要和主要途徑。只有建立完善的公共文化服務(wù)體系，才能保障公民享受文化成果的權(quán)利，才能保障公民參與文化活動(dòng)的權(quán)利，才能保障公民開展文化創(chuàng)造的權(quán)利，才能保障公民文化創(chuàng)造成果受到應(yīng)有保護(hù)。 (二)可行性 1.具備了立法的實(shí)踐基礎(chǔ)和條件。近年來，黨中央、國務(wù)院采取切實(shí)措施，不斷完善公共文化服務(wù)體系建設(shè)，為公共文化服務(wù)立法提供了豐富的實(shí)踐內(nèi)容，奠定了良好基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在：增加財(cái)政投入，不斷完善公共文化設(shè)施：實(shí)施重點(diǎn)文化工程，提升公共文化服務(wù)能力；舉辦公益性活動(dòng)，豐富群眾文化生活。全國各地依托城鄉(xiāng)的文化館、文化站、文化廣場等載體相應(yīng)舉辦形式多樣、豐富多彩的文藝演出，致力于提高群眾的綜合文化素質(zhì)，把公共文化服務(wù)的鏈條從大中城市延伸到基層鎮(zhèn)村，使城鄉(xiāng)群眾能享受到文化建設(shè)與發(fā)展的最新成果。目前基本形成了市、區(qū)(縣)、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))四級公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步提供精神動(dòng)力和智力支持。探索運(yùn)行機(jī)制，改善公共文化服務(wù)形式。 2.立法的時(shí)機(jī)比較成熟。在立法時(shí)機(jī)上，公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建在我國無論是實(shí)踐還是理論上都比較成熟，可以將公共文化服務(wù)作為一個(gè)有機(jī)整體來考慮，把現(xiàn)有政策中共性的規(guī)定進(jìn)行歸納并上升到法規(guī)層面予以確認(rèn)和保障。 (三)合法性目前國家沒有關(guān)于公共文化服務(wù)的綜合性法規(guī)，一些規(guī)定散見于前述的單項(xiàng)法律法規(guī)中，此外還有一些規(guī)章、政策性的文件涉及公共文化服務(wù)內(nèi)容。這些既是制定公共文化服務(wù)綜合性法規(guī)的合法性來源，也是公共文化服務(wù)立法的重要依據(jù)。根據(jù)國家現(xiàn)有文化立法及規(guī)章的基本精神，我國公共文化服務(wù)立法可具體化為《中華人民共和國公共文化服務(wù)促進(jìn)法》(以下簡稱《促進(jìn)法》)。
    三、加快制訂《促進(jìn)法》的基本原則和主要內(nèi)容 (一)堅(jiān)持以人為本，注重人的全面發(fā)展的原則。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，堅(jiān)持以人為本就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足人們多方面的需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、逐步滿足人們經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，注重實(shí)現(xiàn)人的文化權(quán)益，努力通過提供豐富多彩的公共文化服務(wù)，形成普及與提高、通俗與高雅、常識與鑒賞相結(jié)合的文化享受、參與和創(chuàng)造機(jī)制，滿足人民群眾的精神文化需求，促進(jìn)人的全面發(fā)展和科學(xué)文化素質(zhì)的提高，讓廣大人民群眾共享文化發(fā)展成果。 (二)進(jìn)一步明確政府的主導(dǎo)作用。提供公共文化服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能，如果說文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須要發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，那么，在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在廣大群眾物質(zhì)生活需求基本得到滿足之后，公共財(cái)政要部分轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域，逐步把公共財(cái)政的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為公共文化服務(wù)的優(yōu)勢，搭建起公共文化服務(wù)的制度平臺，并為從事公共文化服務(wù)的社會組織提供資助，進(jìn)一步提高公共文化服務(wù)的社會覆蓋面和供給水平。 (三)遵循和把握公共文化服務(wù)自身的特點(diǎn)和規(guī)律。公共文化服務(wù)具有公益性、公平性、便利性、多樣性、基本性和參與性等內(nèi)在屬性。這些特點(diǎn)和規(guī)律決定了要把發(fā)展公益性文化事業(yè)作為保障公民文化權(quán)益的主要途徑，積極為人民群眾提供免費(fèi)或優(yōu)惠的文化服務(wù)。要優(yōu)化文化資源配置，建立覆蓋全社會各階層不同類型人群的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓文化建設(shè)成果惠及全體民眾。要建立布局合理、獲取方便的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提供快捷的服務(wù)指引，增強(qiáng)公共文化服務(wù)的知曉性、參與性和便利性，更好地滿足群眾的文化需求。要在重視公共文化服務(wù)普及的同時(shí)，重視市民文化品位的提升，為廣大群眾提供品種眾多、各具特色、滿足不同人群需求的文化產(chǎn)品和服務(wù)。要在實(shí)現(xiàn)基本文化權(quán)益和文化福利的同時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)政策支持和文化市場培育，鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大群眾從文化市場獲得更高層次、更具個(gè)性特色的文化消費(fèi)。 (四)將《促進(jìn)法》制訂納入社會公共服務(wù)均等化建設(shè)的重要范疇。目前，國家在教育、衛(wèi)生、科技等方面的公共服務(wù)投入力度較大，指標(biāo)性考核內(nèi)容較多。相對而言，政府對公共文化服務(wù)的考核力度較小，對各級政府的約束力欠強(qiáng)。建議抓住全國各地大力推動(dòng)公共服務(wù)均等化的有利契機(jī)，通過立法，采用剛性指標(biāo)，增大財(cái)政對公共文化建設(shè)的投入，確保財(cái)政投入增長的比例和進(jìn)一步向欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是基層城鎮(zhèn)傾斜制度的落實(shí)，并將其納入人大的執(zhí)法監(jiān)督體系，以更好地實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)體系在積累、傳承、創(chuàng)新和發(fā)展民族文化、落實(shí)公民文化權(quán)益和滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的精神文化需求、提高全民族的思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)、發(fā)展和繁榮社會主義先進(jìn)文化、構(gòu)建社會主義和諧社會以及促進(jìn)國際多樣化的文化交流等方面的重要作用。使全國公共文化服務(wù)體系建設(shè)在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)投入、人員編制、運(yùn)作管理、考核評估等方面得到可靠的保障，促進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)走向科學(xué)化、法制化、高效化。 (五)通過制訂《促進(jìn)法》，動(dòng)員社會各方面力量廣泛參與，形成推動(dòng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的強(qiáng)大合力。公共文化服務(wù)的公益性決定政府應(yīng)在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但這并不意味著政府應(yīng)包辦一切。在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的過程中，應(yīng)大膽轉(zhuǎn)變思路，轉(zhuǎn)換機(jī)制，采取積極有效的措施和政策，引導(dǎo)、吸引和調(diào)動(dòng)其他部門和社會文化資源參與公共文化服務(wù)。一是確立文化志愿者制度。目前有些地區(qū)采取招募文化義工的方式無償?shù)貫楣�益性文化場館和公益性文化活動(dòng)提供輔助性服務(wù)，我們認(rèn)為這是一個(gè)很好的作法，有利于緩解公共文化服務(wù)體系建設(shè)中人力資源短缺的矛盾，提高公共文化服務(wù)水平，值得予以確認(rèn)和推廣。要以法律的形式明確文化義工制度的招募條件、招募程序、管理方式、工作內(nèi)容、激勵(lì)措施、退出機(jī)制等。二是確立公益事業(yè)贊助制度�？蓮目少澲�的公益事業(yè)范圍、贊助方式、贊助程序、雙方權(quán)利義務(wù)、贊助收入管理等方面作出法律規(guī)定。 (六)《促進(jìn)法》要明確建立政府采購公共文化服務(wù)制度。