我國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，擁有大陸海岸線18，400多公里，島嶼岸線14，000多公里，擁有面積500平方米以上的沿海島嶼6500多個(gè)，可管轄海域面積近300萬(wàn)平方公里。但是，近年來(lái)隨著形勢(shì)發(fā)展和變化，我國(guó)傳統(tǒng)海上執(zhí)法體制的弊端日益顯現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的分散型海洋執(zhí)法管理體制已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，為有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，增強(qiáng)維護(hù)海上安全穩(wěn)定能力，改革現(xiàn)行海上執(zhí)法體制，整合海上執(zhí)法力量，建設(shè)一支與形勢(shì)要求相適應(yīng)的海洋綜合執(zhí)法力量，已十分迫切，勢(shì)在必行。
    一、國(guó)家海洋權(quán)益和海洋管理面臨新挑戰(zhàn)迫使我們必須加強(qiáng)海上執(zhí)法力量建設(shè)
    當(dāng)前，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益方面面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我島嶼被侵占、海域被瓜分、資源被掠奪、漁民遭抓扣、科考受干擾等問(wèn)題十分突出。我國(guó)與8個(gè)海上鄰國(guó)主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)存在爭(zhēng)議，涉及海域面積達(dá)150多萬(wàn)平方公里；在南中國(guó)海，隨著豐富油氣資源的發(fā)現(xiàn)，一些主權(quán)屬于我國(guó)的島礁，從上世紀(jì)70 年代開(kāi)始就被一些國(guó)家非法搶占至今。
    近年來(lái)，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮，海上走販私活動(dòng)活躍、海上偷渡活動(dòng)時(shí)有發(fā)生、非法打撈、哄搶、破壞海域水下文物違法犯罪活動(dòng)突出、海上安全生產(chǎn)隱患較大，海難事故多發(fā)以及海上保衛(wèi)和反恐任務(wù)繁重。海上治安不穩(wěn)對(duì)國(guó)家海洋戰(zhàn)略實(shí)施、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海上通道安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。
    二、我國(guó)海上執(zhí)法力量分散，職能重疊，不能有效應(yīng)對(duì)海洋維權(quán)執(zhí)法新形勢(shì)
    改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)新階段，國(guó)家十分重視海上執(zhí)法管理工作，海上執(zhí)法力量逐步發(fā)展壯大，我國(guó)已經(jīng)初步建成了公安邊防海警部隊(duì)等幾支具備一定基礎(chǔ)、規(guī)模和戰(zhàn)斗力的海上執(zhí)法隊(duì)伍。以公安邊防海警部隊(duì)為例，近年來(lái)，海警部隊(duì)積極適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和對(duì)外工作大局，大力加強(qiáng)船艇裝備和隊(duì)伍建設(shè)，全面提高執(zhí)勤執(zhí)法能力和水平，深入開(kāi)展反走私、反偷渡、緝槍、緝毒斗爭(zhēng)和實(shí)施海上治安管理、海上搶險(xiǎn)救難等任務(wù)，為維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海上安定穩(wěn)定，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。但總體上看，我國(guó)的海上執(zhí)法力量尚處于起步階段，沒(méi)有一個(gè)涉海部門能單獨(dú)有效地實(shí)施海洋立體綜合管控，尚不能滿足管理“海洋國(guó)土”的需求，不能從容應(yīng)對(duì)大面積海域維權(quán)執(zhí)法的復(fù)雜情況，也不具備迅速處理海上大規(guī)模突發(fā)事件的應(yīng)急能力。
    造成我國(guó)海上執(zhí)法力量孱弱的主要因素是海上執(zhí)法管理中傳統(tǒng)的分散性行業(yè)管理體制，當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有的海域管理權(quán)分散在公安邊防海警、海監(jiān)、海事、海關(guān)緝私、漁政等多個(gè)部門，呈現(xiàn)出多頭管理特點(diǎn)。存在最突出、最嚴(yán)重的問(wèn)題是海洋執(zhí)法部門繁多，互不隸屬，機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，職能重疊，力量分散�，F(xiàn)行海上行政執(zhí)法體制下的多頭管理現(xiàn)狀給國(guó)家“管�！薄ⅰ坝煤！惫ぷ鲙�來(lái)了諸多不便。從對(duì)外維護(hù)海洋權(quán)益的角度講，多個(gè)部門同時(shí)“管�！�，分散了國(guó)家投放于維護(hù)海洋權(quán)益的資源。因此，面對(duì)日趨復(fù)雜的海洋維權(quán)形勢(shì)，我們本已微薄的海洋維權(quán)力量必須集中使用，整合海上執(zhí)法力量已經(jīng)勢(shì)在必行。
    三、借鑒美國(guó)及周邊主要國(guó)家海上執(zhí)法力量建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)中國(guó)海洋綜合執(zhí)法力量
    在當(dāng)今和平時(shí)期，為有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，世界各國(guó)不僅大力發(fā)展海軍，而且都十分重視海上執(zhí)法力量建設(shè)。美國(guó)及我國(guó)周邊日本、韓國(guó)、越南等主要國(guó)家均已組建了“準(zhǔn)軍事化”的綜合海洋執(zhí)法力量，中國(guó)是目前唯一一個(gè)沒(méi)有組建綜合海洋執(zhí)法力量的海洋大國(guó)。以美國(guó)為例，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)五大武裝力量之一和國(guó)土安全部執(zhí)法部門之一，是美國(guó)唯一擁有海上執(zhí)法權(quán)力的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，是一支海上執(zhí)法維權(quán)的準(zhǔn)軍事力量，主要執(zhí)行救生、保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、執(zhí)行法律、實(shí)施科學(xué)調(diào)查和保衛(wèi)國(guó)家安全等任務(wù)。日本有海上保安廳、韓國(guó)有海洋警察廳、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有“海岸巡防署”，相比之下，中國(guó)海監(jiān)、海事、漁政乃至公安邊防海警力量在船舶噸位、武器配備、人員軍事素質(zhì)、對(duì)峙經(jīng)驗(yàn)等方面都不足以與周邊國(guó)家的海上準(zhǔn)軍事力量抗衡，一旦發(fā)生海上對(duì)峙或武裝沖突，我方有可能處于被動(dòng)，從而喪失對(duì)爭(zhēng)議海域的控制能力。
    因此，應(yīng)迅速整合海上執(zhí)法力量，實(shí)行海上綜合執(zhí)法，使我國(guó)的海上執(zhí)法體制盡快與國(guó)際形勢(shì)接軌。具體建議：
    （一）以維護(hù)我國(guó)海洋主權(quán)最高利益，確保我重要戰(zhàn)略機(jī)遇期海上安全穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)整合海上執(zhí)法力量。在當(dāng)前海洋權(quán)益屢遭侵犯，海上安全受到威脅，海上治安形勢(shì)日趨復(fù)雜，恐怖活動(dòng)日益升級(jí)的嚴(yán)峻形勢(shì)下，在整合海上執(zhí)法力量時(shí)，要緊緊圍繞海上突出問(wèn)題，在政策法規(guī)指引、行動(dòng)組織方式、執(zhí)法執(zhí)勤手段和人員的主體屬性等方面，統(tǒng)一考慮海上維權(quán)和安全穩(wěn)定工作需要，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)設(shè)計(jì)海上統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍的基本屬性和基本特點(diǎn)。
    （二）整合后的海上執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)定位于非軍事性的武裝執(zhí)法警察屬性，實(shí)行現(xiàn)役體制。從海上執(zhí)法的特殊要求和國(guó)際通行的做法看，整合后的海上執(zhí)法隊(duì)伍必須是一支配備大型艦艇、飛機(jī)和艦炮等武器的武裝執(zhí)法力量，具有國(guó)家強(qiáng)制力和威懾力，具有行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法雙重職能。只有這樣，才能有效打擊海盜、武裝搶劫和恐怖等嚴(yán)重暴力犯罪，才能有效應(yīng)對(duì)與周邊國(guó)家的海洋主權(quán)和海洋資源權(quán)益爭(zhēng)端。鑒于又要有別于軍隊(duì)，其執(zhí)法行為屬非軍事性，定位在準(zhǔn)軍事化的警察隊(duì)伍開(kāi)展國(guó)家執(zhí)法活動(dòng)，有利于沖突爭(zhēng)端情況下國(guó)家外交斡旋。同時(shí)，海上條件艱苦，執(zhí)法環(huán)境特殊，對(duì)這支隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)、管理、建設(shè)應(yīng)具有不同于一般行政機(jī)關(guān)的要求，最好的管理方式應(yīng)該是實(shí)行現(xiàn)役制，平時(shí)實(shí)行軍事化管理，戰(zhàn)時(shí)順利轉(zhuǎn)入作戰(zhàn)狀態(tài)。
    （三）建議以屬現(xiàn)役部隊(duì)性質(zhì)的公安邊防海警部隊(duì)為基礎(chǔ)進(jìn)行整合。從現(xiàn)有的幾支海上執(zhí)法隊(duì)伍的管理模式、組織架構(gòu)看，以公安邊防海警部隊(duì)為基礎(chǔ)進(jìn)行整合最為有利，且易操作。公安邊防海警部隊(duì)作為一支現(xiàn)役部隊(duì)，是國(guó)家部署在海上的重要武裝執(zhí)法隊(duì)伍，管理正規(guī)嚴(yán)格，指揮體制順暢，政令警令暢通，是一支具備一定基礎(chǔ)、規(guī)模和戰(zhàn)斗力的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的執(zhí)法維權(quán)隊(duì)伍。2007年12月《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》施行后，海警部隊(duì)已全面履行了公安機(jī)關(guān)海上行政執(zhí)法和刑事司法職能。在國(guó)際交往中，據(jù)了解，海警部隊(duì)已與美國(guó)、日本、韓國(guó)、越南等國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展了廣泛的合作。以海警部隊(duì)為基礎(chǔ)進(jìn)行整合，既可以節(jié)約成本，減少重復(fù)建設(shè)，又加快整合過(guò)程，盡快形成戰(zhàn)斗力，在整合期間邊整合、邊執(zhí)法、邊完成任務(wù)。
    希望有關(guān)部門應(yīng)迅速行動(dòng)起來(lái)，統(tǒng)籌規(guī)劃改革“管海”體制，盡早完成海上執(zhí)法力量的整合進(jìn)程。

�。ㄘ�(zé)任編輯：張歌）