當(dāng)前，我國的土地問題已成為社會各界關(guān)注的焦點，特別是有關(guān)土地管理法，是來自法學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界、政府、民間的人士都從不同的角度提出了許多修改意見，而很多意見之所以存在著嚴(yán)重的分歧，莫衷一是，因為意見提出者往往遵循的是不同的原則。我認(rèn)為，為了使我國土地制度不斷完善，有關(guān)土地制度的安排（包括土地法律、法規(guī)和政策的制定和修訂），應(yīng)該遵循一些社會普遍認(rèn)同的基本原則，這樣，大家的討論才能有的放矢，才能統(tǒng)一口徑，才能卓有成效，由此形成的相關(guān)的法律、法規(guī)和政策也才能前后一致。這里，我試提出八項基本原則供大家討論，可能很不全面，也可能只是一家之言，希望通過討論有助于達(dá)成共識。

　　一、要根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結(jié)構(gòu)

　　公益性用地（包括政府機構(gòu)用地，如中南海，人民大會堂，村委會等）你可以實行共有（在城市為國家所有或政府所有，在農(nóng)村為村民集體所有）；非公益性用地，就應(yīng)該實行非公有（在城市，可以是非國有，可以是集體所有，也可以是個人所有；在農(nóng)村，除了集體之外就是農(nóng)戶了，應(yīng)該為農(nóng)戶所有）。需要指出的是，即使是出于公益性需要征收農(nóng)民集體的土地，也要符合法定程序并給予合理的補償，否則不得實施。

　　非公益性用地也可以實行公有。如果我國現(xiàn)行的憲法不改變，城市土地一定要實行國有制的話，對于非公益性用地，政府必須遵循公平、平等、自愿的原則，以市場行為主體的身份和非國有土地所有者平起平坐，按照市場價格購買。這種購買行為可以叫征購（以區(qū)別于完全屬于民間的市場交易）。征購和征收是兩回事：征收是政府作為社會管理者的行為，動用的是行政權(quán)利；征購是一種市場行為，對方可以漫天要價，你愿意買就買，不愿意買拉倒，如果人家不愿意賣，你不能夠強買，因為這是非公益性的。

　　但是，上述征購行為其實是不必要的。為什么呢？如果農(nóng)地的價格真實反映了農(nóng)地的機會成本，政府沒有利用任何強權(quán)壓低價格，政府用真實的市場價格購買來的土地一轉(zhuǎn)手按市場價格再賣給開發(fā)商，這樣一買一賣政府什么也沒有賺到，豈不是多此一舉嗎？更何況在現(xiàn)行的政治體制下，政府官員在買地時可能出高，然后得到賣方回扣，而在賣地時又可能收低價，然后從買方那邊又得到回扣。所以政府插手期間，只能對市場行為造成扭曲，這種方式不可取。政府征購非公益性用地，僅僅是在現(xiàn)行憲法有關(guān)條款尚未修改之前的權(quán)宜之計。

　　我們現(xiàn)在的憲法存在一個矛盾或二律背反：一方面憲法規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，當(dāng)然意味著凡是城市化、工業(yè)化新增的土地需求，無論是公益性的還是非公益性的，都必須通過國家的征地行為來滿足，必須先變成國有。可是另一方面《憲法》明確表明，國家只有出于公共利益的需要，才能對農(nóng)地進(jìn)行征收或者征用�！稇椃ā返倪@兩個規(guī)定顯然是矛盾的。

　　根據(jù)上述規(guī)定，改革開放30年來地方政府的征地行為80%是違法《憲法》的，因為80%征用的土地不是公共利益的需要�？墒橇硪环矫妫�我們也可以說地方政府的征地行為又是符合憲法的，因為恰恰是通過這種征地行為保持了城市土地國家所有的純潔性。那么既合法又違法，這不是自相矛盾嗎？如果這個矛盾不解決，單純縮小公益性征地范圍，根本擺脫不了困境。

　　所以我認(rèn)為，要厘清我國現(xiàn)行土地法規(guī)的混亂，必須正本清源，從消除憲法中的二律背反開始，要按照公共利益和非公共利益的劃分來設(shè)定我們國家的土地制度。

　　二、在符合土地規(guī)劃的前提下，實行同地、同權(quán)、同價

　　如果根據(jù)公益性和非公益性界定了土地產(chǎn)權(quán)，并嚴(yán)格按照土地規(guī)劃，那么，無論是農(nóng)村的土地還是城市的土地，無論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，無論是私有的還是公有的（包括國家所有和集體所有），都應(yīng)該實行同地、同權(quán)、同價。農(nóng)村的集體建設(shè)用地（包括宅基地，如果還繼續(xù)實行集體所有的話），應(yīng)該和城市的國有建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利，并按照同樣的市場原則定價。城市居民的宅基地，雖然是國有，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)村居民的宅基地（使用權(quán)）卻既不能出租、抵押，又不能繼承轉(zhuǎn)讓，城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民，這既違反了同地、同權(quán)、同價的原則，又限制了居民遷徙定居的自由。

　　城鄉(xiāng)土地實行同地（指按土地規(guī)劃確定的同一土地用途，如同屬農(nóng)地或建設(shè)用地，或同屬宅基地）、同權(quán)（指具有同等的占有、使用、收益和處置（包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押）的權(quán)利）、同價（指相同用途、相同位置的土地應(yīng)具有相同的價格，而不能由于所有制不同實行價格歧視），就是要讓農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化的成果，及由于工業(yè)化和城市化所帶來的農(nóng)村土地的增值。

　　三、土地制度的安排應(yīng)有助于加快城市化進(jìn)程

　　改革開放30年，我國的城市化水平只由原來的17%提高到了45.68%，其中還有大概10個百分點，是把那些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民計算進(jìn)來了。擠掉這部分水分，我國真正的城市人口也不過35%。而日本、韓國、臺灣地區(qū)，在他們經(jīng)濟高速發(fā)展30年當(dāng)中，城市化都達(dá)到了百分之六七十。所以，“十二五”期間乃至今后四十年，加快城市化進(jìn)程，應(yīng)該是我國經(jīng)濟發(fā)展的一個主題。

　　顯然，現(xiàn)行的土地制度已嚴(yán)重阻礙了城市化進(jìn)程。比如，農(nóng)民進(jìn)了城，承包地閑置了，宅基地也閑置了，由此造成了兩個不良結(jié)果：一方面在城市空間不斷擴展的同時，農(nóng)村建設(shè)用地并沒有減少，城市化占用耕地與保護(hù)耕地的矛盾越來越尖銳；另一方面，億萬農(nóng)民雖然進(jìn)城務(wù)工，但并沒有真正變成城市居民，他們與農(nóng)村家庭承包地之間還保持著千絲萬縷的聯(lián)系，所以，現(xiàn)有農(nóng)村家庭土地經(jīng)營的規(guī)模仍然狹小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟的要求。這說明現(xiàn)在的土地制度沒有為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供土地退出機制，承包地沒有退出機制，宅基地也沒有退出機制。如果我們允許農(nóng)民用農(nóng)村的宅基地?fù)Q取城市的住房，或者國家賦予農(nóng)村居民宅基地全部物權(quán)，讓他轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、出賣，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民就能夠藉此獲得一筆資金，進(jìn)城后去買房或租房，或者允許他憑借宅基地建設(shè)指標(biāo)到城市享受廉租房�，F(xiàn)行的土地制度必須改進(jìn)，才能適合我國城市化進(jìn)程的需要。

　　四、土地制度安排要有助于保證糧食安全

　　什么樣的土地制度有助于保證我國的糧食安全呢？有人說似乎只有實行集體所有制才能做到，這是誤解。你要保證糧食安全，必須保證18億畝耕地紅線不能突破，不能隨便將耕地轉(zhuǎn)成非農(nóng)業(yè)用地，這是一個土地用途管制問題，跟土地所有制沒有關(guān)系，而恰恰是在改革開放的30年中，我們在城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有的情況下，每年的耕地減少了1千萬畝。是誰在圈占耕地呢？是開發(fā)商，開發(fā)商背后是政府；而又是誰在背著農(nóng)民把集體的土地廉價轉(zhuǎn)讓出去呢？恰恰是作為集體土地經(jīng)營管理者的村委會或村干部。所以正是在這種集體所有制下，我們的耕地在流失。什么樣的產(chǎn)權(quán)制度、什么樣的土地制度有利于保護(hù)耕地，有利于保正我國的糧食安全，這是我們的土地制度改革要面對的問題。

　　五、土地制度安排要有助于房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展

　　現(xiàn)在房地產(chǎn)價格這么高，已經(jīng)引起了社會各界的普遍關(guān)注，很重要的原因也是出在我們的土地制度上，只有在中國這種土地制度下，我們才有這樣高達(dá)8倍以上的房價和收入比，才有高達(dá)40%的住房空置率和投資性購房比率，才有這么多央企變成地王，才有這么多房地產(chǎn)商躋身富豪排行榜！現(xiàn)在房地產(chǎn)的泡沫已經(jīng)非常嚴(yán)重了，如果再不解決的話，也許釀成的危機也不亞于美國的次貸危機，而要保證房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，必須改革現(xiàn)行的土地制度，打破政府對建設(shè)用地的壟斷，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，妥善處理好小產(chǎn)權(quán)房問題。

　　六、土地制度安排要有助于規(guī)范政府行為，有效遏制土地腐敗

　　所謂土地財政產(chǎn)生的根源是什么呢？就是現(xiàn)在的土地制度；十個貪官八個和土地有關(guān)，土地已經(jīng)成為滋生腐敗的重要溫床之一，這是一個極其嚴(yán)峻的政治和經(jīng)濟問題，應(yīng)該引起執(zhí)政黨和政府以及社會各界的普遍關(guān)注，應(yīng)該把土地制度的改革提到議事日程上來。把政府的征地行為嚴(yán)格限制在公益性用地范圍，土地出讓金（地租）按年收繳并納入財政預(yù)算，并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槲飿I(yè)稅，由地王帶來的收入形成穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的對沖基金，允許被征地農(nóng)民和被征收房屋的居民集體訴訟，征地補償參照市場價格并按土地的機會成本確定，所有這些，都將有助于消除土地財政，規(guī)范政府行為，有效遏制土地腐敗。

　　七、要根據(jù)整個初級階段所有制結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)土地制度

　　目前人們普遍關(guān)心的僅僅是農(nóng)村土地制度改革，似乎城市國有土地制度不需要任何改進(jìn)，征地制度改革似乎也與城鄉(xiāng)土地所有制無關(guān)。這種認(rèn)識是片面的。一國的土地制度是一個完整的體系，城鄉(xiāng)土地制度的安排彼此有著內(nèi)在的聯(lián)系，征地制度的改革也必然會涉及到土地所有制的改革，必須從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度來全面思考我國的土地制度改革。比如，如果我們根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)土地就都應(yīng)該實行多元所有；即使在保持城市存量土地國有的前提下，如果我們允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，城市新增建設(shè)用地也會出現(xiàn)農(nóng)民集體所有的充分；我們的國有企業(yè)已經(jīng)劃分為央企和地方政府所屬企業(yè)，我們的國有土地是否也應(yīng)該實行中央政府和地方政府分級所有和分級管理呢？

　　進(jìn)一步說，既然我國2004年的憲法規(guī)定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”，為什么土地制度只能實行公有制呢？土地的基本屬性是一種生產(chǎn)要素或經(jīng)濟資源，其產(chǎn)權(quán)為什么不能按照和資本、勞動、企業(yè)家才能等其他生產(chǎn)要素同一的原則加以配置呢？

　　八、土地用途管制不能和土地所有制和征地制度劃等號

　　當(dāng)然，土地除了具有生產(chǎn)要素的基本屬性外，還是人們賴以生存的空間；它所提供的食品是人類生存的第一需要，涉及到