案由：
　　
    據(jù)司法部調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示，截至2005年年底，在我國監(jiān)獄服刑的156萬名在押犯中，有未成年子女的占30%左右，服刑人員未成年子女60多萬人。據(jù)對服刑人員的調(diào)研，45.9%的監(jiān)服刑人員表示，其未成年子女的生活狀況沒有保障（居住地在農(nóng)村的服刑人員中此比例為52.8%）。

　　據(jù)調(diào)查，服刑人員未成年子女中2.5%在社會上流浪、乞討，約有1.2%違法犯罪。更值得關(guān)注的是，這類孩子輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，受教育權(quán)得不到保障。被調(diào)查的服刑人員中，其未成年子女在父（母）入獄后輟學(xué)的為82.43%。調(diào)查顯示，曾受到過社會救助的服刑人員未成年子女僅占總數(shù)的5.2%，而全國目前大約有近6萬個服刑人員家庭的未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)，存在著事實上的喪失或者缺損，他們的生活狀況、教育狀況受到嚴(yán)重的威脅。

　　目前，服刑人員未成年子女生活和教育問題尚未引起政府和全社會的廣泛關(guān)注，還存在著事實上的法律和管理空白，缺乏政策的支持。

　　一、在法律法規(guī)上存在空白地帶

　　現(xiàn)行法律法規(guī)中對父母服刑期間無人照管的未成年子女，沒有明確規(guī)定相關(guān)的監(jiān)護(hù)辦法、程序、監(jiān)護(hù)主體及其責(zé)任。2006年新修訂的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定，對孤兒、無法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的，以及其他生活無著的未成年人，由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)。如果服刑人員子女算是“其他生活無著的未成年人”的話，那么就應(yīng)當(dāng)由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)，但實際這些孩子并沒有進(jìn)入兒童福利機(jī)構(gòu)，而且有很多孩子無人管教，流浪街頭。2006年民政部等15個部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》，由于該《意見》僅僅局限于孤兒救助，對于整體解決服刑人員未成年子女問題尚顯力度不足。按照我國已簽署的《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國在未成年人保護(hù)和救助領(lǐng)域的制度、法律方面仍然存在一些疏漏，亟需進(jìn)一步完善。

　　二、在管理協(xié)調(diào)上政府責(zé)任缺失

　　目前，我國還沒有針對服刑人員的未成年子女的專門救助機(jī)構(gòu)和救助辦法。政府對這個群體在救助方面還存在缺失。由于我國兒童福利院的主要救助對象是孤殘兒童、棄嬰，對服刑人員未成年子女的保護(hù)與救助沒有納入其職責(zé)范圍，且無其他政府機(jī)構(gòu)代養(yǎng)這部分孩子。在這種情況下，民間機(jī)構(gòu)開始通過建設(shè)“太陽村”等形式開展對服刑人員未成年子女的救助。如北京順義太陽村先后接收、救助服刑人員的未成年子女超過六百名。太陽村主要靠社會愛心人士的捐贈維持日常運轉(zhuǎn)。但是，光靠民間組織和個人開辦兒童村，或者愛心人士提供幫助，救助力度畢竟有限，相對于更多需要幫助的服刑人員未成年子女，無異于杯水車薪。而且，這些民間組織本身也面臨諸多難題，運營也亟待規(guī)范。

　　三、在解決方式上缺乏長效機(jī)制

　　針對服刑人員未成年子女的現(xiàn)狀，國家也采取一些舉措，試圖解決這一問題，如2006年中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組等６部門聯(lián)合啟動了全國服刑人員未成年子女關(guān)愛行動，但是主要采取臨時性救助的方式，對服刑人員未成年子女的生活保障和教育問題沒有從機(jī)制上給以解決。司法、民政、教育、婦聯(lián)、共青團(tuán)等部門都或多或少做了一些幫助服刑人員未成年子女的工作，但由于沒有明確的責(zé)任主體和職責(zé)分工，沒有相應(yīng)的工作機(jī)制，各部門都將此工作作為附帶的事情，無法從根本上解決服刑人員未成年子女的生活、就學(xué)困難的問題。

　　按有關(guān)規(guī)定，未成年子女如無人監(jiān)護(hù)，應(yīng)由公設(shè)監(jiān)護(hù)人行使監(jiān)護(hù)權(quán)。在我國，公設(shè)監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)除了民政部門外還包括：未成年人父母的所在單位；未成年人住所地的居民委員會、村民委員會。在現(xiàn)實中，要求服刑人員所在單位承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)顯然已不可行；服刑人員未成年子女住所地的居民委員會、村民委員會也沒有固定的經(jīng)費來源，沒有固定的人員來對其承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。因此，對沒有監(jiān)護(hù)人的服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)和救助，理應(yīng)由政府的民政部門承擔(dān)，同時鼓勵社會力量參與。

　　建議：

　　1、確立政府管理為主，鼓勵社會力量參與的原則。對沒有監(jiān)護(hù)人的服刑人員未成年子女，明確責(zé)任主體是服刑人員未成年子女戶戶籍所在地地方政府，同時，以流入地政府為輔；加強(qiáng)部門配合，明確責(zé)任主體是民政部門，其他部門配合；以政府管理為主，鼓勵民間機(jī)構(gòu)共同參與解決服刑人員未成年子女的救助、就學(xué)問題。

　　2、完善相關(guān)法律法規(guī)，彌補(bǔ)法律法規(guī)空白。在正在制定的《社會救助法》中，應(yīng)該明確提出服刑人員未成年子女的救助主體、責(zé)任和程序等；在《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《監(jiān)獄法》等法律法規(guī)修訂時，予以補(bǔ)充修訂。

　　3、建立監(jiān)護(hù)人制度，明確監(jiān)護(hù)職責(zé)。犯罪嫌疑人羈押期間，其女子暫無其他親人監(jiān)管的情況下，可由司法或公安部門委托社會福利機(jī)構(gòu)或民間救助機(jī)構(gòu)臨時看護(hù)；犯罪嫌疑人被法院定罪判決時，要關(guān)注犯罪人員未成年子女監(jiān)護(hù)問題，沒有監(jiān)護(hù)人的，應(yīng)指定有監(jiān)護(hù)能力和資格的親友代為監(jiān)護(hù)。在現(xiàn)實條件下，無法由政府福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)的，可以按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，面向社會選擇義務(wù)監(jiān)護(hù)人。對處于流浪狀態(tài)的服刑人員未成年子女，救助管理站要重點給予救助和保護(hù)。

　　4、政府應(yīng)制定服刑人員未成年子女補(bǔ)助和幫扶政策，如把生活困難的服刑人員未成年子女納入低保，在教育上享受“兩免一補(bǔ)”的政策等。這樣可以使愿意撫養(yǎng)服刑人員未成年子女或寄養(yǎng)他們的家庭或單位解除顧慮，使這些孩子的生活和學(xué)習(xí)能夠得到一定程度的保障。

　　5、通過加強(qiáng)和擴(kuò)大福利院等政府福利機(jī)構(gòu)職能，化解部分服刑人員未成年子女救助問題。對無人監(jiān)護(hù)的服刑人員未成年子女，可明確相關(guān)部門負(fù)責(zé)安排到當(dāng)?shù)毓聝涸骸⒏＠�院、兒童村集中供養(yǎng)，履行好國家的監(jiān)護(hù)責(zé)任。在有條件的地區(qū)，要加緊建設(shè)sos兒童村等公益性兒童社會福利機(jī)構(gòu)，明確將無人監(jiān)護(hù)的服刑人員未成年子女作為接受對象。

　　6、出臺相應(yīng)政策，鼓勵社會團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)或個人代養(yǎng)代教服刑人員未成年子女。政府應(yīng)為民間救助組織或團(tuán)體的登記注冊給予政策支持，并按被救助人數(shù)給以代養(yǎng)機(jī)構(gòu)和個人相應(yīng)的補(bǔ)助。民政部門應(yīng)設(shè)立服刑人員未成年子女檔案，與被代養(yǎng)的孩子進(jìn)行定期聯(lián)系，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好他們的生活、就學(xué)、就業(yè)工作。此外，應(yīng)大力鼓勵教育、婦聯(lián)、關(guān)工委以及機(jī)關(guān)企事業(yè)單位等開展幫扶活動，以各種方式關(guān)愛有困難的服刑人員未成年子女。

　　建議辦理部門：民政部  國務(wù)院法制辦  公安部