社區(qū)是社會的基層組織，是居民的組織和管理形態(tài)。從古代的戶籍制度、閭里制度，到現(xiàn)在的鎮(zhèn)（街道）、居委會（村）制度等，我國的居住管理制度嚴(yán)密而悠久。但建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代法制社會相適應(yīng)的社區(qū)，確是一個新的歷史性課題，我們?nèi)狈�建設(shè)經(jīng)驗和認(rèn)識。根據(jù)中共“十七大”報告精神，社區(qū)建設(shè)概括地說就是建立能依法維護(hù)利益和社會秩序的居民組織，這種意義是現(xiàn)實的，更是前瞻性的。我們要用科學(xué)發(fā)展觀來研究社區(qū)建設(shè)的任務(wù)。

一、建立社會生活共同體

　　社區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)是培育社會生活共同體。它以利益共識為基礎(chǔ)，以情感認(rèn)同為境界。社區(qū)建設(shè)要始終以人為本，關(guān)注居民在居住生活中共同的經(jīng)濟(jì)、文化利益，著力培育利益共識和維護(hù)機(jī)制，從而構(gòu)建社區(qū)功能。社區(qū)的設(shè)施和服務(wù)建設(shè)都必須保障共同體的形成。

　　居住地和供職單位是公民的基本活動場所。過去兩者的關(guān)系是緊密的，公民的生活共識容易形成，社會管理也比較簡單。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育過程中，公民對職業(yè)單位認(rèn)同意識依然明確，但對居住地的歸屬感開始模糊，人際關(guān)系疏遠(yuǎn)，組織意識淡化，不僅加大了社會管理的難度，更重要的是影響了公民的生活質(zhì)量。

　　居民的生活質(zhì)量既有家庭因素，又有區(qū)域因素。猶如家庭的吸引力不僅在住房，更有親情一樣，要使居民以社區(qū)為家園，除了物質(zhì)條件外，更要有精神上依賴。而居民熱愛社區(qū)，就是熱愛當(dāng)?shù)�，這是地區(qū)良好社會關(guān)系的表現(xiàn)，也是社會管理的牢固基礎(chǔ)。

二、確立居民主體地位

　　社區(qū)建設(shè)的主體是居民。政府和有居民管理的責(zé)任，也是社區(qū)建設(shè)的重要力量，但它不同于居民在社區(qū)的作用。公民有生活的權(quán)利和自我管理的責(zé)任，其生活的范圍和內(nèi)容不僅在于家庭，還包括相關(guān)的公共領(lǐng)域，其中就有社區(qū)。從這個角度說，社區(qū)就是公民公共生活需要的產(chǎn)物，不是外在賦予的組織和制造的機(jī)構(gòu)。

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)和法制的發(fā)展，公民的權(quán)利意識和自主意識顯著增強。房產(chǎn)私有和居民流動，激發(fā)了居民對公共生活的要求，出現(xiàn)了需求多樣化的矛盾。社區(qū)的功能之一就是通過利益相關(guān)者的談判和協(xié)商，達(dá)成諒解和共識，協(xié)調(diào)需求矛盾。政府的責(zé)任是幫助社區(qū)實現(xiàn)這種功能，幫助居民提高自我管理的意識，正確行使自己的權(quán)利和義務(wù)。除非利益相關(guān)，行政權(quán)力不介入居民具體利益的協(xié)商。俗話說“清官難斷家務(wù)事”。在社區(qū)建設(shè)中，政府行為和作用需要界定性質(zhì)和范圍。社區(qū)建設(shè)需要政府，但政府的作用在于確立居民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，猶如學(xué)校培育學(xué)生自立，培育者不是目標(biāo)主體，培育措施不等于主體行為。

三、培育居民自治能力和制度

　　社區(qū)建設(shè)的基本方式是居民民主自治。如何按照社會建設(shè)的目標(biāo)，建立健全居民自治的職能、范圍、對象、機(jī)構(gòu)、權(quán)益、設(shè)施、經(jīng)費等一系列社區(qū)建設(shè)的制度，這是我們需要深入研究的課題。

　　社區(qū)的職能是維護(hù)居民居住生活的公共利益和秩序。這種職能和性質(zhì)需要法律規(guī)定，并由居民賦予。其內(nèi)容比如有：（1）依法自主建立社區(qū)章程規(guī)約；（2）組織居民活動，包括協(xié)商、選舉、教育、調(diào)解、裁定、起訴等；（3）維護(hù)居民物權(quán)和活動權(quán)益，保障公共生活秩序；（4）幫助居民改善基本生活狀況；（5）促進(jìn)居民認(rèn)同，維護(hù)社區(qū)聲譽；（6）作為居民共同體的代表開展社會聯(lián)系；（7）管理社區(qū)公共財政、設(shè)施、物資、工作人員等。

　　社區(qū)范圍按居住地設(shè)置。范圍的設(shè)置依據(jù)比如有：（1）以物權(quán)為核心的居民權(quán)益和義務(wù)的相似性，盡量避免過大的差異；（2）社區(qū)活動便利性，盡量避免居民過于分散；（3）歷史和文化的習(xí)慣，這是很重要的公共資源；（4）與政府管理體制的有機(jī)對應(yīng)，如居（村）委會，盡量避免一戶居民受多頭管理的狀況。綜合來看，在居（村）委會基礎(chǔ)上完善是比較可行的。街道（鎮(zhèn)）的范圍不適用于社區(qū)。

　　社區(qū)居民按居住屬性確定。但實際對象不容易界定�，F(xiàn)在的居民不等于選民（但社區(qū)是選區(qū)），不等于業(yè)主（但社區(qū)有物業(yè)），不等于是公民。居民身份證、戶口簿、居住證、房產(chǎn)簿、護(hù)照等都是有效的，但要視具體情況確認(rèn)。確認(rèn)社區(qū)居民身份的關(guān)鍵因素是公共權(quán)益，要以實際居住為基本依據(jù)。居民在社區(qū)的權(quán)益，可按其物權(quán)性質(zhì)和居住活動實際情況，由社區(qū)權(quán)衡公共資源后具體規(guī)定，比如：（1）房屋所有者擁有社區(qū)規(guī)定的全部權(quán)益和義務(wù)，無論其實際居住情況。同時，他們對住宅承租者負(fù)責(zé)；（2）房屋使用者擁有社區(qū)規(guī)定的部分權(quán)益和義務(wù)，無論他們的實際居住情況。同時，他們對住宅承租者負(fù)責(zé)；（3）具有合法租賃關(guān)系的居住者，擁有社區(qū)規(guī)定的部分權(quán)益和義務(wù)。同時，他們受房屋出租者的管理；（4）成年居民以個人身份定，未成年居民隨戶主身份定。

　　社區(qū)機(jī)構(gòu)屬于居民自治組織，由居民按社區(qū)章程選舉產(chǎn)生和運行。居民大會作為社區(qū)最高自治組織，選舉產(chǎn)生居民委員會作為大會常設(shè)機(jī)構(gòu)。居民委員會選舉產(chǎn)生下屬各專門委員會作為工作機(jī)構(gòu)，如業(yè)主委員會、衛(wèi)生委員會、治安委員會、法規(guī)委員會、文體教育委員會等。各機(jī)構(gòu)可以聘請社會工作者參與履職，可以接受各類志愿者或居民義工參與工作。

　　社區(qū)設(shè)施是居民公共活動和社區(qū)實現(xiàn)管理功能的必要條件，其類型和標(biāo)準(zhǔn)按照居住區(qū)建設(shè)和物業(yè)管理規(guī)定配置和提供。一般來說，它包括機(jī)構(gòu)活動和居民活動兩大類場所，每類配置必須考慮實際活動方式和使用人數(shù)等因素。社區(qū)可以根據(jù)能力、條件和需要，按照社區(qū)規(guī)定程序，申請增添活動設(shè)施，改善功能。

　　社區(qū)經(jīng)費社區(qū)實現(xiàn)管理功能的必要條件，由地方財政撥付。經(jīng)費總量必須考慮實際活動內(nèi)容、方式和使用人數(shù)等因素，政府必須保證居民人均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和增長。特殊需要的經(jīng)費按專項申請和撥付。社區(qū)可以根據(jù)能力和需要，按照社區(qū)規(guī)定程序，依法另外獲得社會資金，補充財政。

四、樹立社區(qū)管理原則

　　社區(qū)建設(shè)的基本原則是在改善民生中依法維護(hù)公平正義。居民在現(xiàn)實生活中的利益矛盾是不斷出現(xiàn)的，用什么原則來協(xié)調(diào)矛盾，規(guī)范行為，這是社區(qū)管理精神和力量的根本。在法律的框架下，社區(qū)管理的所有制度、機(jī)構(gòu)和工作人員，都必須堅持充分的民主自治，維護(hù)居民活動的公正平等，讓所有居民充分發(fā)表意見，共同享受利益，共同履行義務(wù)，嚴(yán)格制止偏袒和欺壓現(xiàn)象，這是居民熱愛社區(qū)的基本前提，也是社區(qū)改善民生、管理事務(wù)的基礎(chǔ)。

五、適當(dāng)發(fā)揮行政作用

　　社區(qū)建設(shè)涉及社會基層管理體制的改革，必然伴隨著政府相關(guān)職能的調(diào)整�？茖W(xué)合理地規(guī)定各級政府對社區(qū)的權(quán)力和義務(wù)，形成政府行政功能與社會自治功能互補的局面，這是保障社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。

　　在社區(qū)建設(shè)中，政府負(fù)責(zé)法律規(guī)定的行政事項。大致來看，縣級政府對社區(qū)有四項基本責(zé)任，一是保障社區(qū)公共財政投入；二是保障基本設(shè)施；三是保障社區(qū)的法律地位和合法活動；四是保障當(dāng)?shù)毓�共資源向社區(qū)的充分開放。省政府對社區(qū)有兩項基本責(zé)任，一是保障全市社區(qū)建設(shè)水平，對困難地區(qū)困難社區(qū)予以財政幫助和基本設(shè)施幫助；二是保障社區(qū)的法律地位，負(fù)責(zé)社區(qū)的作為民間組織的審核登記，制訂有關(guān)行政法規(guī)，報地方人大通過。

　　社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)是政府行為，其目的是保障社區(qū)公共投入，培育居民自治，不代替社區(qū)建設(shè)。政府承擔(dān)的戶籍、計劃生育、城管、執(zhí)照等各類收費管理職能等，盡管直接面向居民，但不能視為社區(qū)職能。政府部門可以采取便民措施，但能簡單地改變其性質(zhì)，交由社區(qū)辦理。相應(yīng)地，居民依法應(yīng)該由自己承擔(dān)的義務(wù)，也應(yīng)自行處理。諸如幫困解難、生活指導(dǎo)、心理咨詢等服務(wù)項目，不屬于政府職能的，可以由社區(qū)承擔(dān)，但需由社區(qū)自行決定做法。

　　社區(qū)建設(shè)就是要探索建立一種新型的社會管理形態(tài)，以與經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化發(fā)展相適應(yīng)。我們要探索現(xiàn)代社會的基層自治制度，努力培育居民自我處理糾紛、共同改善生活的能力，培育居民共同的利益和責(zé)任意識、道德和行為規(guī)范，培育居民熱愛社區(qū)、熱愛家鄉(xiāng)、熱愛國家的精神，造就新時代的社會生活共同體，為建設(shè)和諧社會開創(chuàng)新途徑和新局面。