我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速和目前建設用地緊缺的矛盾十分突出。要妥善解決建設用地缺口，除了節(jié)約集約使用現(xiàn)有城市建設用地，將一些低山和丘陵開辟為建設用地外，一個重要的途徑就是統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設用地，加快農村集體建設用地向城市的流轉。這里的關鍵在于，如何在城鎮(zhèn)化進程中促進農村集體建設用地向城市建設用地合理有序有效的流轉。

然而，目前農村集體建設用地流轉中也存在著許多問題：

1. 現(xiàn)行的試點和地方法規(guī)與國家法律沖突

2．土地管理體制不健全，導致農村集體建設用地流轉無序

3. 農村集體建設用地和國有建設用地產權地位不平等

4. 農村集體建設用地流轉中產權界定不清

為此，我們建議：

1．進一步改進和完善法律制度

從1999—2000年國土資源部在蕪湖，蘇州和湖州等地布置了集體建設用地流轉試點，到2005年廣東省人民政府頒布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（省政府100號令）；從2003年中共中央、國務院下發(fā)的《關于做好農業(yè)和農村工作的意見》(中發(fā)[2003]3號)到2007年國務院辦公廳下發(fā)的《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知(國辦發(fā)[2007]71號)，再到2007年國土資源部制定的《農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法》(建議稿)，都表明了中央和地方政府對農村集體建設用地流轉積極肯定的態(tài)度。但是，正如前面已經指出的，只要農村集體建設用地未經國家征收和征用便進入市場，無論采取何種形式，都會改變城市土地單一國有的格局，從而與憲法和土地管理法產生抵觸。

如果考慮到現(xiàn)行的憲法是2004年剛剛修改過的，在短期內不宜再做修改，建議對土地管理法做出如下修改：原有城市的土地歸國家所有，新增城市土地可以采取多種所有制形式。對于新增的公益性用地，繼續(xù)通過征收或征用的方式獲得，并實行國有；對于非公益性用地，在符合城鄉(xiāng)建設統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，由用地單位通過市場而獲得，農村集體建設用地可以進入市場自由交易。

通過上述修改，農村集體建設用地的流轉以及相關的政策法規(guī)與憲法和土地管理法之間的沖突就可以基本消除了。

2．加強城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌規(guī)劃，推行增減掛鉤

如前所述，我國目前城鄉(xiāng)建設用地總量已達到3.41億畝，其中農村建設用地是城市建設用地的5倍，農村人均占用建設用地是城市人口的3.8倍。從總量上看，推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程與保持18億畝耕地并沒有尖銳的矛盾。這里的關鍵是要加強城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌規(guī)劃，實行“增減掛鉤”。所謂“增減掛鉤”，就是城市建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤。這個政策已在一些地方試點，是一個城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌規(guī)劃的有益嘗試，受到各地歡迎。

為了更好地推行“增減掛鉤”政策，建議：

    一是以大城市為依托加快城鎮(zhèn)化進程（因為大城市比中小城市更節(jié)省土地），改變大中小并舉、特別是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略；

    二是要把城鎮(zhèn)化落到實處，不僅要讓農民離土又離鄉(xiāng)，還要讓農民進廠又進城，并在城市安居樂業(yè)，變成城市居民；

    三是要改革征地制度，非公益性用地，一律通過市場公平交易，這樣一方面可以引導制造業(yè)向城市邊緣的工業(yè)園區(qū)集中，另一方面使農民分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中由于土地轉用所帶來的巨大收益；