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案由：
　　在2007年十屆全國人大五次會議上，我提交了《關(guān)于國家財政性教育經(jīng)費投入應(yīng)盡早達到GDP的4%的建議》的建議案。在這個建議案中，我通過理論分析和實證研究，認為在遵循“逐年提高、逐步實現(xiàn)”的原則下，認真落實《教育法》所規(guī)定的“三個增長”的要求，逐步提高中央和地方各級政府財政支出中教育經(jīng)費所占的比例，在2010年，實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費占GDP4%的目標，不僅是十分必要的，而且是完全可能的。然而，近幾年來，盡管中央和地方政府總體上對教育經(jīng)費的投入有了相當大的增加，但在依法落實《教育法》所規(guī)定的“三個增長”的要求上，特別是教育財政撥款的增長高于同級財政經(jīng)常性收入的增長上，還有相當?shù)木嚯x，形勢并不令人樂觀。
　　一、近年國家財政性教育經(jīng)費投入情況反映出來的突出問題
　　從最近幾年教育部、國家統(tǒng)計局、財政部聯(lián)合公布的“全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況年度統(tǒng)計公告”來看，2005年、2006年國家財政性教育經(jīng)費投入（包括各級財政對教育的撥款、教育費附加、企業(yè)辦中小學支出以及校辦產(chǎn)業(yè)減免稅等項）依次為5161.08億元、6348.36億元，比上年分別增長15.57％和23.00％（由于2007年全國財政性教育經(jīng)費投入情況尚未公布，這里僅以2005和2006年全國財政性教育經(jīng)費投入來作分析）。從落實《教育法》規(guī)定的“三個增長”情況來看，2005年中央和地方各級政府預(yù)算內(nèi)教育撥款（不包括城市教育費附加）為4665.69億元，比上年的4027.82億元增長15.84％。其中，中央財政教育支出349.85億元，比上年的299.45億元增長16.83%，高于中央本級財政經(jīng)常性收入15.42%的增長幅度。2006年中央和地方各級政府預(yù)算內(nèi)教育撥款（不包括城市教育費附加）為5795.61億元，比上年的4665.69億元增長24.22％。其中，中央財政教育支出538.33億元，比增長53.88 %，也高于中央本級財政經(jīng)常性收入18%的增長幅度。從地方上看，2005年，全國有山西、內(nèi)蒙、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、貴州、云南、陜西等11個省、自治區(qū)，預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長率低于財政經(jīng)常性收入增長率的（見表1）。到2006年，全國仍有河北、內(nèi)蒙、江蘇、浙江、安徽、福建、河南、廣東、廣西、西藏、寧夏等12個省、自治區(qū)，預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長率低于財政經(jīng)常性收入增長率（見表2）。
　　從預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例情況看，按預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費包含城市教育費附加的口徑計算，2005年全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出33930.28億元的比例為14.58％，比上年14.90%下降了0.32個百分點。全國有23個省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例比上年有不同程度的下降（見表3）。2006年，全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出40422.73億元比例為15.18％，比上年14.58%增加了0.6個百分點。全國仍有18個省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例比上年有不同程度的下降（見表4）。①
　　2005年和2006年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況監(jiān)測結(jié)果表明，政府教育投入總量繼續(xù)增加，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例（2004—2006年依次為2.79％、2.81％、3.01％）都比上年有所增加，中央財政的教育投入達到了《教育法》規(guī)定的“三個增長”的要求，但仍有相當一部分省、自治區(qū)、直轄市沒有達到《教育法》規(guī)定的教育投入增長要求。從地域分布來，這些省份，既有經(jīng)濟欠發(fā)達的西部省份，如內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等�。灰灿泻幽�、湖南等中部省份；更有經(jīng)濟發(fā)達的廣東、江蘇、浙江等省。在中央財政教育經(jīng)費投入穩(wěn)步增長的情況下，部分地方政府的教育經(jīng)費投入非但沒有增加，反而出現(xiàn)了“擠出效應(yīng)”，即在上級政府（包括中央政府或省級政府）投入增加，本級政府投入相應(yīng)減少。如果按照這種態(tài)勢發(fā)展下去，國家財政性教育經(jīng)費投入占GDP4%的目標不僅在2010年難以實現(xiàn)，而且很有可能會遙遙無期。如果這種事情果真發(fā)生在貫徹以人為本的科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的21世紀的今天，就很難讓人理解了。為防止這種局面出現(xiàn)并惡化，我們必須采取有效措施，保證各級政府教育經(jīng)費投入增長的落實。本人認為，將財政性教育經(jīng)費投入納入地方政府的考核指標體系，是實現(xiàn)各級政府教育經(jīng)費投入合理增長的強有力的保障措施。
　　二、將財政性教育經(jīng)費投入納入地方政府考核指標的重要性和必要性
　　合理的教育經(jīng)費投入是教育改革和發(fā)展順利進行的重要保證，是科教興國戰(zhàn)略落到實處的重要標志，而財政性教育經(jīng)費投入達到GDP的4%是我國教育健康發(fā)展的最基本要求。多年來，教育經(jīng)費投入不足一直是制約我國教育事業(yè)發(fā)展的重要因素之一，在各級各類教育事業(yè)中，因教育經(jīng)費投入不足而導致的各種弊端日益顯現(xiàn)，有的呈愈演愈烈之勢，嚴重危及了我國教育事業(yè)的健康發(fā)展。而保證各級政府教育經(jīng)費投入的逐年增長，是解決教育投入不足問題的一個重要方面。實現(xiàn)法定的教育經(jīng)費投入的“三個增長”是實現(xiàn)“GDP的4%目標”的根本途徑。正因如此，早在1993年國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就明確規(guī)定，中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，切實保證教師工資和生均公用經(jīng)費逐年有所增長(即通稱的“三個增長”)，如果說這還只是政府的行動綱領(lǐng)的話，那么，到1995年，國家頒布的《中華人民共和國教育法》就以法律形式將“三個增長”確定下來，并要求各級人民政府和有關(guān)部門嚴格遵守、切實落實。從此，實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費投入的“三個增長”就為國家文件和法規(guī)所規(guī)定，已上升為國家的意志，具有國家強制力。
　　可見，落實教育經(jīng)費投入的“三個增長”不僅是基于我國教育健康發(fā)展的基本需要，更是國家法律規(guī)定和政策要求。然而，從1995年至今，全國有相當一部分省份的教育財政撥款的增長率低于同級財政經(jīng)常性收入的增長率。即便在近期，在我國“富可敵國”的省份不斷擴大，各省、市、區(qū)財政收入年增長不斷創(chuàng)新高等喜訊捷報頻傳的時候，就是在一些“富可敵國”的省份諸如山東、廣東、江蘇、浙江等省，財政性教育投入也沒有達到法定的“三個增長”的要求。完全可以說，實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費投入的“三個增長”，財力不是問題，關(guān)鍵是認識和決斷。當然，我們也不能由此簡單地得出“各級地方政府沒有盡責”的結(jié)論，但事實也的確表明要真正落實“三個增長”，還不是一件很容易的事情。
　　我認為，對政府的教育經(jīng)費的投入缺乏剛性的制約措施，是造成這種現(xiàn)狀的一個重要原因。因為與抓城市建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)這些容易產(chǎn)生政績和顯示政績的“近功”事業(yè)相比，辦教育畢竟是一件“遠功”，其效果要在十年甚至幾十年以后才能真正顯現(xiàn)出來，而各級政府及其官員都是有明確任期的。在財政經(jīng)費有限的前提下，各級政府及其官員會多多少少、有意無意基于出“政績”的考量，當然更愿意將有限的財政經(jīng)費投入到更容易出政績的事業(yè)上。這也是為什么辦教育“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的原因。如果沒有剛性指標的約束，在財政經(jīng)費仍然有限的前提下，要各級政府都自覺地加大教育經(jīng)費的投入力度，在當前的形勢下，還不太現(xiàn)實。而將財政性教育經(jīng)費投入增長納入各級地方政府的政績的考核指標，不失為保證政府教育經(jīng)費投入增長的有效辦法。
　　建議：
　　當前，中央及地方各級政府的財政收入在大幅增長，完全有財力增加教育投入，因此，實現(xiàn)教育經(jīng)費投入的“三個增長”在財力上是完全可行的。那么，怎樣建立將財政性教育經(jīng)費投入增長納入地方政府政績的考核指標體系呢？
　　第一，提高認識，統(tǒng)一思想。各級政府及其官員都要站在全局的高度，樹立科學發(fā)展觀，認識到優(yōu)先發(fā)展教育對實施科教興國戰(zhàn)略以及對國家和民族未來發(fā)展的深遠意義，在思想上高度重視，在行動中狠抓落實。切實把加大教育投入作為優(yōu)先發(fā)展教育、實施科教興國戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性、前瞻性工作來做，進一步強化財政投入主渠道的作用，提高中央和省級政府本級財政支出中教育經(jīng)費支出的比例。為此，各級財政要認真落實已出臺的籌措教育經(jīng)費的各項法規(guī)和政策，特別是要保證做到《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費的“三個增長”，切實增加教育的有效投入。
　　第二，制定教育投入法規(guī)，形成有效的保障機制。教育財政的實施，它不僅取決于社會制度、國家教育發(fā)展政策，而且取決于利益集團之間和各級政府之間、政府部門之間的博弈。因此，必須以法律形式明確各級政府的教育投入責任，明確制約措施，在財力上形成財政性教育投入不斷增加的有效保障機制。為此，要盡快制定《教育經(jīng)費投入法》，從法律層次上保證教育投入。在《教育經(jīng)費投入法》中，至少要規(guī)定以下幾點：（1）將各級政府預(yù)算中教育經(jīng)費支出單列，設(shè)置“教育經(jīng)費類”級科目，列入各級政府預(yù)算。（2）以落實《教育法》中規(guī)定的“三個增長”為基準，規(guī)定各級政府年度教育經(jīng)費投入在本級財政支出中的比例及年增長率或經(jīng)費投入總量。同時，確定經(jīng)費投入增長率和經(jīng)費總量時應(yīng)扣除物價上漲因素，按可比價格計算，防止經(jīng)費增長被物價上漲抵消，保證教育經(jīng)費由實質(zhì)性的增長。預(yù)算安排時，要確保落實。
　　第三，完善教育財政預(yù)算決策程序�，F(xiàn)在每年人大開會期間，不少地方政府的政府工作報告沒有明確的教育預(yù)算的內(nèi)容，教育預(yù)算也不對外公布，連人大代表也不知情，往往是一年之后公布經(jīng)費的執(zhí)行情況，各級人民代表大會難以對同級政府教育預(yù)算進行審查、監(jiān)督。為此，必須加強各級人民代表大會對同級政府教育預(yù)算的審查和監(jiān)督，各級政府每年教育經(jīng)費預(yù)算應(yīng)作為政府工作報告中相對獨立的一部分上報各級人大表決、批準。
　　同時，鑒于現(xiàn)在省級人大常委會設(shè)有預(yù)算委員會，對政府的各項預(yù)算進行審查和監(jiān)督。為了確保教育預(yù)算穩(wěn)步增長的落實，科學有效的做好教育預(yù)算的審議和監(jiān)督工作，建議在各級人大常委會預(yù)算委員會下設(shè)教育經(jīng)費預(yù)算工作小組。該工作小組的主要職能，是審核、批準本級教育財政預(yù)算方案，決定教育經(jīng)費預(yù)算的經(jīng)費項目、經(jīng)費標準、教育經(jīng)費在預(yù)算支出中的比例，以及教育經(jīng)費在地區(qū)和學校之間的分配等重大事?