<P> 案由：<BR><BR> 現(xiàn)行《代表法》實(shí)施16年來，對代表作用的發(fā)揮和人大工作的開展，起到了重要的保障和促進(jìn)作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主法治進(jìn)程的加快，代表履行職務(wù)的環(huán)境、條件等都發(fā)生了很大變化，特別是中央在2005年出臺的關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用的9號文件，對如何發(fā)揮代表作用作出了更加明確的規(guī)定和要求，而《代表法》中的一些規(guī)定明顯適應(yīng)不了新形勢發(fā)展的需要，歷史局限性已越來越凸顯，應(yīng)盡快加以修改和完善。</P>
<P> 建議：<BR><BR> 一、增設(shè)“代表的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)”專章<BR><BR> 《代表法》對代表權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定較為零散，應(yīng)該集中在專章加以明確。其中，代表的權(quán)利應(yīng)包括：1、出席會議權(quán)；2、選舉權(quán)和被選舉權(quán)；3、提案權(quán)；4、審議和表決權(quán)；5、視察權(quán)；6、質(zhì)詢、詢問、緊急約見權(quán)；7、發(fā)言權(quán)；8、罷免權(quán)，等等。代表的義務(wù)應(yīng)包括：1、模范遵守憲法和法律、協(xié)助憲法和法律的實(shí)施；2、密切聯(lián)系選民和人民群眾，積極反映人民群眾的意見和要求；3、按時出席本級人民代表大會；4、保守國家秘密；5、接受選民或選舉單位的監(jiān)督；6、回答案選民或選舉單位對代表工作和代表活動的詢問；7、協(xié)助本級人民政府推行工作，等等。</P>
<P> 二、“代表的構(gòu)成與素質(zhì)”宜列專章<BR><BR> 代表候選人的提出和選舉工作，選舉法已有規(guī)定。為避免與選舉法規(guī)定重疊，代表法可設(shè)“代表的構(gòu)成與素質(zhì)”專章。目前我國各級人大代表構(gòu)成不甚合理，官員代表、企業(yè)家代表所占比例偏高，眾多的政府官員、企業(yè)家躋身于人大代表行列，集監(jiān)督者與被監(jiān)督者于一身，從法理上說有矛盾，在實(shí)踐中也有弊端。代表的整體參政議政素質(zhì)也不容樂觀，不少代表不是缺乏議政的熱情，就是缺乏議政的能力。有的代表履職能力不夠，當(dāng)一屆代表，一言不發(fā)，當(dāng)“啞巴代表”；有的代表“只要榮譽(yù)，不要職責(zé)”，常以工作忙為由，不參加代表學(xué)習(xí)和活動，當(dāng)“掛名代表”。代表候選人的提出環(huán)節(jié)也有把關(guān)不嚴(yán)的情況。有的當(dāng)代表是因?yàn)樵诒拘袠I(yè)中做出成績，有的是因擔(dān)任某一職務(wù)，有的是按結(jié)構(gòu)比例而當(dāng)選的，導(dǎo)致代表素質(zhì)參差不齊。提高代表的素質(zhì)，既是時代需要，也是法治的要求和人民的期望。</P>
<P> 建議在修訂代表法時完善以下兩個內(nèi)容：一是在推薦代表候選人時以素質(zhì)為先決條件，適當(dāng)考慮但不過分強(qiáng)調(diào)代表結(jié)構(gòu)，逐步減少“戴帽”代表比例。對當(dāng)選代表要實(shí)行公示制。通過建立代表公示牌、代表聯(lián)系卡或者發(fā)放征求意見函等形式，將代表的姓名、單位、職務(wù)、電話、通訊地址以及代表職責(zé)、權(quán)限等法律規(guī)定的情況公布于眾，便于各方面與其聯(lián)系。這有利于人大代表增強(qiáng)代表意識，增強(qiáng)代表自覺聯(lián)系選民和執(zhí)行職務(wù)的自覺性。二是建立選民監(jiān)督代表、代表聯(lián)系選民機(jī)制。組織代表向選民或選舉單位述職，建立代表公示制和選民評議、質(zhì)詢、詢問代表制度。在區(qū)(縣)、街道、有條件的社區(qū)居(村)委會建立“代表工作室”，作為人大代表聯(lián)系群眾和選民的固定場所，使之形成全國、省、市、區(qū)(縣、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）、社區(qū)（村）六級人大代表聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。</P>
<P> 三、完善對代表的監(jiān)督和罷免程序<BR><BR> 代表依據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)，行使國家權(quán)力。如果缺少相應(yīng)的對代表監(jiān)督制度，可能怠于行使或者被濫用。但是，《代表法》對代表的監(jiān)督只是原則性的規(guī)定（《代表法》第五條規(guī)定：“代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督�！保@然不能適應(yīng)時代的需要。建議對代表的監(jiān)督機(jī)制具體化，規(guī)定監(jiān)督代表的主體、內(nèi)容、方式和程序，特別是代表對其選區(qū)選民或選舉機(jī)關(guān)的匯報制度。另外，人大代表的發(fā)言、議案等應(yīng)該通過報紙、電臺、電視臺、網(wǎng)站等新聞媒介向社會公開，接受選民或選舉機(jī)關(guān)的監(jiān)督。</P>
<P> 盡管《代表法》第五條規(guī)定：“選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表。被罷免的代表有權(quán)出席罷免該代表的會議申訴意見或者書面申訴意見�！薄哆x舉法》第四十四條規(guī)定：“對于縣級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民五十人以上聯(lián)名，對于鄉(xiāng)級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級的人民代表大會常務(wù)委員會書面提出罷免要求。”但缺乏可操作性。建議從以下幾個方面予以補(bǔ)充：1、罷免的動議；2、罷免的標(biāo)準(zhǔn)和理由；3、罷免的程序等。對被罷免的對象也不能僅僅只賦予申訴權(quán)，應(yīng)借助于比較剛性的救濟(jì)途徑，賦予其訴權(quán)，可在法院設(shè)立一個受理起訴的機(jī)構(gòu)，讓被罷免者有一個說理的地方，這也是公正、公平的應(yīng)有之義。</P>
<P> 四、逐步實(shí)行人大常委專職化<BR><BR> 《代表法》第二十五條規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，協(xié)助本級人民政府推行工作�！比舜蟠頌榱寺男新氊�(zé)，必須調(diào)查研究，聽取選民意見，接受選民監(jiān)督。但現(xiàn)狀是，大多數(shù)人大常委都是兼職的，無法或者很難履行自己的法定職責(zé)。相當(dāng)一部分人大常委由于沒有足夠精力去調(diào)查研究，在尚不“知政”的情況下而倉促參與“議政”，疲于應(yīng)付，對于議案、政府工作報告、社會經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等文件審議流于形式，議政效率的低下。兼職代表制的弊病還在于，不利于樹立和強(qiáng)化代表意識；代表心有余而力不足；代表與選民的聯(lián)系難以制度化。<BR><BR> 逐步實(shí)行人大常委專職化就可以克服其弊病。代表們每年有大量的時間進(jìn)行社會調(diào)查研究，與選民聯(lián)系，這樣才能能了解民情，表達(dá)民意，真正成為人民代表；同時，在社會調(diào)查研究的過程中，代表們的視野被拓寬，思維富于活力，也更富于創(chuàng)造性。更為重要的是，在進(jìn)行了充分的社會調(diào)查研究之后，代表們在開會時，提出的議案就會有廣泛的社會基礎(chǔ)，也能得到更廣泛的支持，對政府工作報告以及國家預(yù)算、社會發(fā)展計(jì)劃等進(jìn)行審議時就會胸有成竹，從而作出正確客觀的評價，使得“審查和批準(zhǔn)”不僅僅是“聽取后就批準(zhǔn)”，而是以實(shí)證調(diào)查方法取得的資料為基礎(chǔ)，以人大代表應(yīng)有的寬闊視野和戰(zhàn)略眼光來進(jìn)行科學(xué)的審查，能夠批準(zhǔn)的才批準(zhǔn)，不能夠批準(zhǔn)的就不批準(zhǔn)，從而真正發(fā)揮議政作用，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，使我國政治制度從形式民主走向?qū)嵸|(zhì)民主。當(dāng)然，限于中國的國情和條件，實(shí)行人大代表專職化須有一個過程，不可能一蹴而就，但應(yīng)逐步朝此方向努力。</P>
<P> 另外，人大代表履行職責(zé)受到工作條件的限制。應(yīng)該立法建立人大代表履行職責(zé)的規(guī)章制度，同時創(chuàng)造人大代表履行職責(zé)相應(yīng)的工作環(huán)境和條件。保留人大代表的原工作單位的職務(wù)。專職代表的工資由國庫支付。專職代表在自己的選區(qū)建立聯(lián)系選民的辦公室，要配備工作人員（代表助理），接受選民的投訴、進(jìn)行民情調(diào)查等，由他們負(fù)責(zé)把人民的意見帶到全國人大，這樣可以把國家的最高決策與基層民意之間架起一座座直接的橋梁，防止民意被層層“克扣”，誤導(dǎo)國家的決策。</P>
<P> 五、全國人大代表總數(shù)量應(yīng)適當(dāng)減少，常委數(shù)量應(yīng)適當(dāng)增加<BR><BR> 作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大，是實(shí)質(zhì)權(quán)力的工作機(jī)關(guān)。全國人大代表數(shù)字龐大，使得會議組織和會議講座十分困難。不對人民代表大會實(shí)行結(jié)構(gòu)性的改革，就無法有效地推進(jìn)政治民主化。因此全國人大代表名額的確定，必須便于開會，討論問題和決定問題。</P>
<P> 有人認(rèn)為代表多，代表的廣泛性就強(qiáng)了。其實(shí)這是一種誤解。因?yàn)榇淼母韭氊?zé)是“代議”而不是“代表”。如果不“代議”，何以能“代表”。實(shí)際上，部分代表“代”而不“議”，起不到“代表”的作用。<BR><BR> 為增強(qiáng)人大常委會的作用，必須擴(kuò)大常委人數(shù)。</P>
<P> 六、完善“對代表執(zhí)行職務(wù)提供有效保障”的規(guī)定<BR><BR> 現(xiàn)行《代表法》雖專列第四章來規(guī)定代表執(zhí)行職務(wù)的保障，但在實(shí)際操作中難以得到落實(shí)。目前，我國有各級人大代表幾十萬人，隨著人大代表素質(zhì)的提高和參政議政意識的增強(qiáng)，人大代表的工作量越來越大，因而代表工作需花費(fèi)的費(fèi)用越來越大，同時，代表大都有各自的工作單位，其個人利益均在其單位，所以難免會受到方方面面的制約，對于一些不帶職的代表想開展工作卻往往缺乏經(jīng)費(fèi)支持，工作開展起來更是難上加難。為此，建議由國家財政投入，設(shè)立各級人大代表工作基金，基金由各級人大常委會掌管和監(jiān)督使用，人大代表因工作需要經(jīng)費(fèi)向人大常委會申請，并向向人大常委會報告經(jīng)費(fèi)使用情況。</P>
<P> 此外，《代表法》雖規(guī)定人大代表有人身特別保護(hù)權(quán)，但如果紀(jì)檢監(jiān)察部門對某些人大代表實(shí)行“兩規(guī)”、“兩指”時，各級人大卻因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律依據(jù)而不能對之過問。建議在修訂《代表法》時對這個問題予以重視。</P>
<P> 七、切實(shí)保護(hù)代表言論免責(zé)權(quán)<BR><BR> 民意代表的言論免責(zé)權(quán)與議會制度有著密切的同生共長的關(guān)系，沒有言論免責(zé)權(quán)，就沒有現(xiàn)代意義的議會制度，從而也沒有真正的民主制度。它的設(shè)置并非為議員的利益著想，而是人民最基本的權(quán)利之一。言論免責(zé)權(quán)已成為當(dāng)今民主國家議事規(guī)則中的一項(xiàng)共同內(nèi)容。<BR><BR> 有的人大代表認(rèn)為，即使提出什么意見，也不見得就被采納；甚至在代表中還存在一種傾向，那就是如果人大會議上提反對意見可能會出“立場問題”，碰到一些關(guān)鍵問題，往往不愿“較真”，不愿公開發(fā)表自己的意見和主張。</P>
<P> 八、改革文書草案送達(dá)的時間<BR><BR> 重大文書草案應(yīng)至少提前三個月送到代表手中，讓其有足夠的時間思考，以便傾聽人民群眾的意見，表達(dá)人民意志。<BR><BR> 很多人大代表對議案的審議、對政府工作報告的審查因?yàn)槿鄙僮銐虻臅r間、或未作充分的準(zhǔn)備、或?qū)芏鄦栴}本身就搞不清楚等原因，除了機(jī)械地舉手表決或按表決器，難以提出有建設(shè)性意義的建議、批評或其他意見。</P>
<P> 建議人：周洪宇，第十屆、十一屆全國人大代表，華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北省人大常委會副主任<BR></P>
<P> </P>
<P align=right>（責(zé)任編輯：張政澤）</P>
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