<P><BR> “我國城市化、工業(yè)化的加速和目前建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo),需要增加1.5億畝建設(shè)用地。而在18億畝耕地‘紅線’下,未來13年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬畝。城市化與耕地保護(hù)之間面臨尖銳矛盾,必須妥善加以解決!”全國政協(xié)委員、清華大學(xué)人文學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長蔡繼明接受記者采訪時(shí)對城市化與耕地保護(hù)這對矛盾表達(dá)了自己的憂慮。 </P>
<P> 和蔡繼明委員的關(guān)注相同,記者采訪發(fā)現(xiàn),在本次兩會(huì)上,如何妥善保護(hù)耕地這一話題在代表委員們中間引發(fā)了熱議,他們建議盡快促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),同時(shí),呼吁地方政府摒棄"賣地財(cái)政"行為。 </P>
<P><STRONG> 耕地保護(hù)面臨四大“攔路虎”</STRONG></P>
<P> 根據(jù)"十一五"規(guī)劃綱要,到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝。堅(jiān)守18億畝耕地"紅線",已經(jīng)被國家提升到了戰(zhàn)略高度。政府工作報(bào)告也明確指出,要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)。按土地利用總體規(guī)劃從嚴(yán)審查調(diào)整各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度,依法嚴(yán)格管理農(nóng)村集體和個(gè)人建設(shè)用地,堅(jiān)決制止違法違規(guī)占用耕地和林地行為。 </P>
<P> 盡管如此,記者了解到,耕地保護(hù)形勢不容樂觀。致公組在其提交的"關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)的建議"提案中指出,根據(jù)國土資源部公布的2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果報(bào)告,截至2006年10月31日,全國耕地比上年度末凈減少460.2萬畝,總面積已經(jīng)下降到了18.27億畝,這意味著,我國目前人均耕地只有1.39畝。按照這個(gè)耕地凈減少速度,2700萬畝的緩沖期不出六年就會(huì)被突破。從目前的18.27億畝到2010年末的18億畝,事關(guān)13億人口吃飯問題的"生命線"到底該如何才能牢固守住已成為非常緊迫的問題。 </P>
<P> 那么究竟是哪些障礙成了耕地保護(hù)的"攔路虎"呢?致公組認(rèn)為首當(dāng)其沖的因素就是地方政府的"賣地財(cái)政"行為。各級地方政府在招商引資過程中,忽視了耕地保護(hù)職責(zé),地方財(cái)政在很大程度上變成了"賣地財(cái)政"。據(jù)了解,僅2006年以來查出的違法占地面積就接近90萬畝。2006年全年共發(fā)現(xiàn)土地違法行為13萬多件,涉及土地面積近150萬畝。更為嚴(yán)重的是,在很多地區(qū),土地出讓金已經(jīng)成為某些地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源。 </P>
<P> 同時(shí),保護(hù)耕地目標(biāo)和退耕還林存在目標(biāo)沖突。致公組指出,"十五"期間因退耕還林減少的耕地達(dá)8065萬畝,占全國"十五"期間耕地減少量(9240萬畝)的大部分。國家林業(yè)局曾經(jīng)表示,"十一五"期間退耕還林的基本目標(biāo)是3500萬畝。如果按照這個(gè)目標(biāo),僅是生態(tài)退耕一項(xiàng),就突破了18億畝的耕地"紅線"。 </P>
<P> 全國政協(xié)委員、民進(jìn)四川省委常委施杰說,土地的粗放利用也加劇了保護(hù)耕地的壓力,轉(zhuǎn)變土地粗放利用方式已成當(dāng)務(wù)之急,同時(shí),當(dāng)前在集約用地等方面還缺乏必要的政策法規(guī)和制度保障,這無疑給耕地保護(hù)帶來了多重壓力。 </P>
<P><STRONG> 促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)迫在眉睫 </STRONG></P>
<P> 針對不斷加快的城市化進(jìn)程和耕地保護(hù)所面臨的嚴(yán)峻形勢,蔡繼明委員認(rèn)為,解決問題的出路在于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。他說,要妥善解決建設(shè)用地缺口問題,除了節(jié)約集約使用現(xiàn)有城市建設(shè)用地,盡可能多地將39億畝低山和丘陵開辟為建設(shè)用地外,一個(gè)重要的途徑就是統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地,加快農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市的流轉(zhuǎn)。 </P>
<P> 蔡繼明告訴記者,目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為3.41億畝,但城市建城區(qū)建設(shè)用地5700萬畝,承載著5.7億人,而農(nóng)村建設(shè)用地2.84億畝,卻只承載著7.4億人。即使撇開城市化因素,僅僅通過對農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地合理規(guī)劃和調(diào)整,就可以節(jié)省大約2/3的建設(shè)用地。因此,隨著農(nóng)村人口流向城市的城市化進(jìn)程和農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約和集約使用,城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不但不會(huì)增加,還有可能減少。這里的關(guān)鍵在于,如何在城市化進(jìn)程中促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市建設(shè)用地合理有序有效地流轉(zhuǎn)。 </P>
<P> 盡管促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以緩解城市化與耕地保護(hù)之間的矛盾,但蔡繼明委員同時(shí)指出,目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中還存在四方面問題亟待解決。首先,現(xiàn)行的試點(diǎn)和地方法規(guī)與國家法律沖突。他解釋說,目前,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作已在部分省市展開,一些省級人大和政府也頒布了一些相應(yīng)的法律和政策。但是,由于我國憲法和土地管理法都規(guī)定城市的土地歸國家所有,農(nóng)村集體土地只有通過政府征收或征用才能轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地,所以,只要農(nóng)村集體建設(shè)用地未經(jīng)國家征收和征用便進(jìn)入市場,無論采取何種形式,都會(huì)改變城市土地單一國有的格局,從而與憲法和土地管理法產(chǎn)生抵觸。 </P>
<P> 其次,土地管理體制不健全,導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無序。一方面由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市規(guī)劃只規(guī)劃國有土地,對于流轉(zhuǎn)到或即將流轉(zhuǎn)到城市來的農(nóng)村集體建設(shè)用地尚未納入城市建設(shè)整體規(guī)劃中;另一方面,由于地方政府的利益驅(qū)動(dòng),導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)土地的開發(fā)整理、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)都由各行政區(qū)各自決策,缺少全國統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排;此外,由于國家對土地用途管制"失靈"。雖然國務(wù)院出臺(tái)了一系列土地監(jiān)管的文件,但是違反規(guī)劃擅自轉(zhuǎn)變農(nóng)地用途的現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。 </P>
<P> 再次,農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位不平等。蔡繼明委員說,城市國有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場,實(shí)行市場定價(jià),而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場體系和價(jià)格制度一直沒有建立起來,以致造成"同地不同價(jià)";城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證,可以作為抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評估,而農(nóng)村建設(shè)用地沒有使用權(quán)證,也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為,不具有資產(chǎn)功能。 </P>
<P> 此外,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)界定不清也是迫切需要解決的問題之一。 </P>
<P align=right><BR>（責(zé)任編輯：溫迪）</P>
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