<P> 一、問題的提出：城市化與保護(hù)耕地的矛盾<BR></P>
<P> 我國城市化、工業(yè)化的加速和目前建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。而在18億畝耕地紅線下，未來13年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬畝。1.2億畝建設(shè)用地缺口成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最嚴(yán)重的資源約束。<BR></P>
<P> 二、解決問題的出路：農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)<BR></P>
<P> 要妥善解決上述建設(shè)用地缺口，除了節(jié)約集約使用現(xiàn)有城市建設(shè)用地，盡可能多地將39億畝低山和丘陵開辟為建設(shè)用地外，一個(gè)重要的途徑就是統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市的流轉(zhuǎn)。<BR></P>
<P> 目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為3.41億畝，但城鎮(zhèn)建城區(qū)5700萬畝，承載著5. 7億人，而農(nóng)村建設(shè)用地2.84億畝，只承載著7.4億人，全部建設(shè)用地中不足17％的城市建設(shè)用地卻承載著全國多于43％的人口，農(nóng)村建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的5倍，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍。從理論上說，從自然村落到城鎮(zhèn)、從小城市到中等城市、從大城市到特大乃至超大城市，人均占用的建設(shè)用地是依次遞減的。另一方面，即使撇開城市化因素，僅僅通過對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地合理規(guī)劃和調(diào)整，就可以節(jié)省大約三分之二的建設(shè)用地。因此，隨著農(nóng)村人口流向城市的城市化進(jìn)程和農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約和集約使用，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不但不會(huì)增加，還有可能減少。這里的關(guān)鍵在于，如何在城市化進(jìn)程中促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市建設(shè)用地合理有序有效的流轉(zhuǎn)。<BR></P>
<P> 三、目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題<BR></P>
<P> 1. 現(xiàn)行的試點(diǎn)和地方法規(guī)與國家法律沖突<BR> 目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作已在部分省市展開，一些省級(jí)人大和政府也頒布了一些相應(yīng)的法律和政策。但是，由于我國憲法和土地管理法都規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村集體土地只有通過政府征收或征用才能轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，所以，只要農(nóng)村集體建設(shè)用地未經(jīng)國家征收和征用便進(jìn)入市場，無論采取何種形式，都會(huì)改變城市土地單一國有的格局，從而與憲法和土地管理法產(chǎn)生抵觸。<BR></P>
<P> 2．土地管理體制不健全，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無序<BR> 目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)，一是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市規(guī)劃只規(guī)劃國有土地，對(duì)于流轉(zhuǎn)到或即將流轉(zhuǎn)到城市來的農(nóng)村集體建設(shè)用地尚未納入城市建設(shè)整體規(guī)劃中；二是由于地方政府的利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)土地的開發(fā)整理、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)都由各行政區(qū)各自決策，缺少全國統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排；三是由于國家對(duì)土地用途管制“失靈”。雖然國務(wù)院出臺(tái)了一系列土地監(jiān)管的文件，但是違反規(guī)劃擅自轉(zhuǎn)變農(nóng)地用途的現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。根據(jù)2007對(duì)全國90個(gè)城市的突擊審查結(jié)果，違規(guī)利用土地的宗數(shù)達(dá)到60%；涉及的土地面積達(dá)到總數(shù)的47%。<BR></P>
<P> 3. 農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位不平等<BR> 農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在：城市國有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場，實(shí)行市場定價(jià)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場體系和價(jià)格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價(jià)”；城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證，可以作為抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評(píng)估，而農(nóng)村建設(shè)用地沒有使用權(quán)證，也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為，不具有資產(chǎn)功能。<BR></P>
<P> 4. 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)界定不清<BR> 《土地管理法》第十條對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)作了如下規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。<BR></P>
<P> 從上述規(guī)定中，我們看不出到底誰是集體土地所有者的代表？三種形式的集體土地所有權(quán)究竟如何在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)？集體土地的經(jīng)營管理者是否享有集體土地的處分權(quán)和收益分配權(quán)？<BR></P>
<P> 事實(shí)上，對(duì)于已經(jīng)由農(nóng)戶承包的集體農(nóng)業(yè)用地來說，其經(jīng)營管理的責(zé)任當(dāng)然已經(jīng)落實(shí)到“農(nóng)戶個(gè)人”頭上，法律賦予的鄉(xiāng)政府、村委會(huì)和村民小組的集體土地的經(jīng)營管理者地位已不復(fù)存在，那么，集體農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)該如何實(shí)現(xiàn)？而對(duì)于集體建設(shè)用地來說，上述法律規(guī)定的經(jīng)營管理者是否擁有土地的收益分配權(quán)和處置權(quán)呢？<BR></P>
<P> 四、若干建議<BR></P>
<P> 1．進(jìn)一步改進(jìn)和完善法律制度<BR> </P>
<P> 從1999—2000年國土資源部在蕪湖，蘇州和湖州等地布置了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，到2005年廣東省人民政府頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（省政府100號(hào)令）；從2003年中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》(中發(fā)[2003]3號(hào))到2007年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知(國辦發(fā)[2007]71號(hào))，再到2007年國土資源部制定的《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(建議稿)，都表明了中央和地方政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)積極肯定的態(tài)度。但是，正如前面已經(jīng)指出的，只要農(nóng)村集體建設(shè)用地未經(jīng)國家征收和征用便進(jìn)入市場，無論采取何種形式，都會(huì)改變城市土地單一國有的格局，從而與憲法和土地管理法產(chǎn)生抵觸。<BR></P>
<P> 我國憲法（2004年）規(guī)定：“國家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”。為了與這個(gè)有關(guān)社會(huì)主義初級(jí)階段所有制結(jié)構(gòu)的一般規(guī)定相一致，建議將憲法中的城市土地國有制修改為：在社會(huì)主義初級(jí)階段，城市土地實(shí)行國有制為主，多種所有制并存。<BR></P>
<P> 如果考慮到現(xiàn)行的憲法是2004年剛剛修改過的，在短期內(nèi)不宜再做修改，建議對(duì)土地管理法做出如下修改：原有城市的土地歸國家所有，新增城市土地可以采取多種所有制形式。對(duì)于新增的公益性用地，繼續(xù)通過征收或征用的方式獲得，并實(shí)行國有；對(duì)于非公益性用地，在符合城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，由用地單位通過市場而獲得，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以進(jìn)入市場自由交易。<BR>通過上述修改，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)以及相關(guān)的政策法規(guī)與憲法和土地管理法之間的沖突就可以基本消除了。<BR></P>
<P> 2．加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌規(guī)劃，推行增減掛鉤<BR></P>
<P> 如前所述，我國目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量已達(dá)到3.41億畝，其中農(nóng)村建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的5倍，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍。從總量上看，推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程與保持18億畝耕地并沒有尖銳的矛盾。這里的關(guān)鍵是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)行“增減掛鉤”。所謂“增減掛鉤”，就是城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。這個(gè)政策已在一些地方試點(diǎn)，是一個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃的有益嘗試，受到各地歡迎。<BR></P>
<P> 為了更好地推行“增減掛鉤”政策，一是建議以大城市為依托加快城市化進(jìn)程（因?yàn)榇蟪鞘斜戎行〕鞘懈?jié)省土地），改變大中小并舉、特別是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略；二是要把城市化落到實(shí)處，不僅要讓農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，還要讓農(nóng)民進(jìn)廠又進(jìn)城，并在城市安居樂業(yè)，變成城市居民；三是要改革征地制度，非公益性用地，一律通過市場公平交易，這樣一方面可以引導(dǎo)制造業(yè)向城市邊緣的工業(yè)園區(qū)集中，另一方面使農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化進(jìn)程中由于土地轉(zhuǎn)用所帶來的巨大收益。即使是公益性征地，也要給農(nóng)民合理的補(bǔ)償（以保證農(nóng)民土地被征后的生活水平有所提高）；四是改革農(nóng)村宅基地制度，推行宅基地有償使用和有償轉(zhuǎn)讓，這樣可以激勵(lì)進(jìn)程定居的農(nóng)民放棄農(nóng)村的宅基地，使“增減掛鉤”政策落到實(shí)處。<BR></P>
<P> 3．建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場<BR></P>
<P> 要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，實(shí)行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行“同地，同價(jià)”。在此過程中，國家的稅收政策也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地負(fù)擔(dān)相同的稅費(fèi)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系建設(shè)不僅會(huì)增加國家和地方的稅收，而且會(huì)更高效地利用現(xiàn)有的建設(shè)用地存量資源，同時(shí)形成合理的土地價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制，有利于引導(dǎo)長期投資。 <BR></P>
<P> 4．明確界定農(nóng)村集體建設(shè)用地各種權(quán)利<BR></P>
<P> 目前，農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，“集體產(chǎn)權(quán)”主體即農(nóng)民的利益和資產(chǎn)收益份額在分配機(jī)制中沒有體現(xiàn)出來，而處于“管理者”地位的農(nóng)村基層組織（村、鄉(xiāng)）卻獲得了大部分集體資產(chǎn)的收益，以致“管家成了主人”。因此，農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是對(duì)流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利和利益邊界進(jìn)行法律確認(rèn)，還原農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。這一方面有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享工業(yè)化的成果，兩一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動(dòng)，有利于形成和諧的微觀市場結(jié)構(gòu)。<BR></P>
<P> 5．“由松到嚴(yán)”和“由嚴(yán)到松”<BR></P>
<P> 要在產(chǎn)權(quán)明確的基礎(chǔ)上，松的要變嚴(yán)，嚴(yán)的要變松。國家的土地用途管制、城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域規(guī)劃以及對(duì)地方政府行為的限制要“由松到嚴(yán)”；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的資格認(rèn)證和對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制要“由嚴(yán)到松”，集體建設(shè)用地的第一層次的使用權(quán)人不一定局限于本村居民；第二層次的流轉(zhuǎn)只要符合有關(guān)法律法規(guī)、轉(zhuǎn)入方承擔(dān)了轉(zhuǎn)出方的權(quán)力和義務(wù)，就沒有必要一定征得土地所有權(quán)人同意。<BR></P>
<P> 6．要用經(jīng)濟(jì)手段落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃<BR></P>
<P> 其實(shí)，目前有關(guān)限制經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以及禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等政策，無非是擔(dān)心房地產(chǎn)業(yè)的高利潤會(huì)誘使大量農(nóng)用地非法違規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。但是，我們可以主要借助于經(jīng)濟(jì)手段并
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