<P> 所謂二律背反是指兩個(gè)法律或規(guī)則之間相互矛盾。中華人民共和國(guó)憲法中土地所有制與征地制度的規(guī)定之間存在著二律背反：<BR>一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地）來(lái)滿(mǎn)足；<BR>而另一方面，憲法又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。<BR></P>
<P> 很明顯，要滿(mǎn)足前一種要求，就會(huì)違反后一種規(guī)定；而要堅(jiān)持后一種規(guī)定，又不能滿(mǎn)足前一種要求。<BR></P>
<P> 要消除上述二律背反，惟有兩條路徑可供選擇。<BR></P>
<P> 一是在保持現(xiàn)有土地所有制結(jié)構(gòu)不變的條件下改變國(guó)家的征地范圍，將憲法第10款修改成：“國(guó)家為了公共利益的需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償。”<BR></P>
<P> 二是在保持國(guó)家公益性征地范圍不變的條件下改變土地所有制結(jié)構(gòu)，允許城鄉(xiāng)土地多元所有制存在，從而使非公益性土地需求通過(guò)用地單位直接向土地所有者購(gòu)買(mǎi)或租用加以解決。<BR></P>
<P> 很明顯，把國(guó)家的征地范圍擴(kuò)展到公共利益之外，有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的一般原則：政府的微觀經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)只限于提供公共物品的領(lǐng)域。把政府的征地范圍擴(kuò)大到公共利益之外，會(huì)不可避免地導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更不合理的干預(yù)。另一方面，由于保持了農(nóng)村集體土地所有制，農(nóng)民個(gè)體不能直接和政府就征地補(bǔ)償討價(jià)還價(jià)，集體土地的代理人就有可能以廉價(jià)的集體土地牟取個(gè)人的私利，同時(shí)也就會(huì)導(dǎo)致更普遍的腐敗行為以及對(duì)農(nóng)民利益更大的傷害和土地資源更無(wú)效率的配置。因此，上述第一條路徑是不可取的。<BR></P>
<P> 考慮到經(jīng)過(guò)近30年的改革，中國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)由原來(lái)的單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄茷橹黧w的多元所有制結(jié)構(gòu)，而進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)土地所有制的多元化，也僅僅是整個(gè)所有制結(jié)構(gòu)的一個(gè)量的變化，不會(huì)對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度和上層建筑產(chǎn)生本質(zhì)的影響。所以，我們按照上述第二條路徑提出如下備選方案。<BR></P>
<P> 方案1：在保持原有城市土地所有制格局不變的條件下，進(jìn)行土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)的增量改革，即新增加的商業(yè)用地可以實(shí)行私有，允許商業(yè)投資者與農(nóng)地的集體所有者在遵循法律和土地規(guī)劃的條件下自由進(jìn)行土地所有權(quán)的交易。這樣，城市土地將實(shí)行以國(guó)有制為主體的混合所有制結(jié)構(gòu)，這就要在憲法和土地管理法有關(guān)城市土地制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定未做修改之前，由國(guó)務(wù)院或發(fā)改委頒布有關(guān)行政法規(guī)或政策，作為變通。<BR></P>
<P> 方案2：在方案1的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推行農(nóng)地私有制，使農(nóng)民真正獲得土地所有權(quán)。這樣，城市建設(shè)用地，無(wú)論是出于公共利益的需要，還是商業(yè)開(kāi)發(fā)的需要，都要通過(guò)和作為土地所有者的農(nóng)民平等協(xié)商或討價(jià)還價(jià)來(lái)獲得。這同樣要求在憲法和土地管理法有關(guān)農(nóng)村土地制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定未做修改之前，由國(guó)務(wù)院或發(fā)改委頒布有關(guān)行政法規(guī)或政策，作為變通。<BR></P>
<P> 方案3：在方案2的基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行土地混合所有制結(jié)構(gòu)，即，與公共利益相聯(lián)系的土地，無(wú)論是在城市還是在郊區(qū)，都?xì)w國(guó)家所有，新增的土地通過(guò)行政性征地環(huán)節(jié)而獲得；而除了由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的土地外，其他土地（包括城市和農(nóng)村）歸個(gè)人所有，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是私人企業(yè)，用于商業(yè)開(kāi)發(fā)的土地，只能通過(guò)土地市場(chǎng)與土地所有者進(jìn)行公平的交易而獲得。<BR></P>
<P> 第一種方案是一種妥協(xié)的漸進(jìn)式改革，或叫做增量改革。它沒(méi)有從根本上改變國(guó)家的土地制度，對(duì)既得利益者的利益給以承認(rèn)，與先行的意識(shí)形態(tài)也不會(huì)產(chǎn)生很大沖突。鑒于以往增量改革大都有成功的經(jīng)驗(yàn)，所以，經(jīng)過(guò)努力，這一方案也還是容易被政府接受的。<BR></P>
<P> 實(shí)際上，自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，很多地方都出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地直接轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地的實(shí)踐，如廣東的南海市（1992年－2002年）、江蘇的昆山市（1992年）和上海的光聯(lián)村（1993年），都以不同的方式使集體擁有的部分農(nóng)地在保持集體所有制的前提下直接轉(zhuǎn)化成了工業(yè)用地，從而使農(nóng)民直接享受到工業(yè)化和農(nóng)地轉(zhuǎn)用所產(chǎn)生的巨大利益。2003 年，廣東省人民政府還發(fā)布了《試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，指出，“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以按照本通知的規(guī)定流轉(zhuǎn)；凡依法經(jīng)批準(zhǔn)使用或取得的、合乎規(guī)劃的、辦理土地登記領(lǐng)取土地權(quán)屬證和界址清楚、沒(méi)有權(quán)屬糾紛的集體土地，“可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并享有與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)同等的權(quán)益”。<BR>當(dāng)然，所有上述做法，一方面都是與現(xiàn)行的憲法和土地管理法“農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”的規(guī)定及城市土地國(guó)有制相矛盾的。另一方面這也為憲法和土地管理法的修改提供了可供借鑒的地方性經(jīng)驗(yàn)。<BR></P>
<P> 第二種方案改革的力度較大，它有利于增加農(nóng)民的收入，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易和農(nóng)地的集中，加快城市化進(jìn)程。這一方案能否被政府接受，取決于政府是否真正有決心從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題，從根本上改變低成本征地－土地抵押貸款－城市建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略。<BR></P>
<P> 第三種方案最徹底，是真正意義上的改革，是解決城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的根本途徑，也是中國(guó)所有制結(jié)構(gòu)改革的終結(jié)。但它被政府接受的難度會(huì)很大，因?yàn)樽鳛楦母锏淖詈笠粋�(gè)攻堅(jiān)戰(zhàn)，難度自然會(huì)很大。<BR></P>
<P> 上述三種方案，由易到難，也許會(huì)成為政府的依次選擇，因?yàn)橹袊?guó)改革成功的經(jīng)驗(yàn)之一，就是先易后難。我們要大力推進(jìn)第一種方案，并積極創(chuàng)造條件爭(zhēng)取早日過(guò)渡到第二和第三種方案。<BR></P>
<P> 需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論實(shí)施上述哪一種方案，都應(yīng)該在相應(yīng)的土地管理法中明確規(guī)定，即使是國(guó)家出于公共利益的需要征用農(nóng)民的土地，政府對(duì)被征地農(nóng)民也要給予公平合理的補(bǔ)償，因?yàn)榧热还怖媸怯缮鐣?huì)全體成員受益的，為此支付的成本理應(yīng)由社會(huì)全體成員來(lái)負(fù)擔(dān)，而不能只由被征地農(nóng)民來(lái)負(fù)擔(dān)。至于對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者按土地的機(jī)會(huì)成本，也就是在各種可能的用途中所帶來(lái)的最高收益來(lái)確定，或者按土地的市場(chǎng)價(jià)值，即土地的年凈收益除以長(zhǎng)期存款利息率來(lái)確定，以保證農(nóng)民土地被征用后，其實(shí)際生活水平不僅保持不變，還要有所提高。</P>
<P> 建議本提案受理單位：國(guó)家發(fā)改委，國(guó)土資源部，全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)</P>
<P align=right>（責(zé)任編輯：楊振敏）<BR></P>
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