<P> 一、問題的提出：小產(chǎn)權(quán)房問題大量存在而且波及面廣<BR><BR> 所謂的“小產(chǎn)權(quán)”房是一些村集體組織或者開發(fā)商出售其在集體土地上建設(shè)的房子。目前的“小產(chǎn)權(quán)”房：一種是在村集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建成的房子；另一種是占用耕地違法建設(shè)的。我們在這里討論的主要是在集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的那些小產(chǎn)權(quán)房。那從價(jià)格上看，鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房價(jià)格只有同樣位置商品房價(jià)格的40%至60%。<BR><BR> 小產(chǎn)權(quán)的房屋由于沒有完善的銷售手續(xù)，因此數(shù)量很難統(tǒng)計(jì)，但一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查卻顯示，小產(chǎn)權(quán)房屋的數(shù)量驚人：北京有人估計(jì)大概占了20%左右而且已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房很快就會超過1000 萬平方米，在西安估計(jì)已經(jīng)占到25%到30%，深圳這樣的城市占的比重就更高，有的可能高達(dá)40%、近50%。而根據(jù)濟(jì)南市有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，該市全市小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目總面積仍有1000多萬平方米。<BR><BR> 小產(chǎn)權(quán)房不僅大量、廣泛地存在，同時(shí)還牽涉到各個(gè)方面的利益。<BR><BR> 首先，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在房地產(chǎn)市場的發(fā)展和城市化進(jìn)程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)起來，創(chuàng)造了更大的收益。<BR><BR> 其次，城市居民可以購買到價(jià)格相對合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。在北京房價(jià)急劇攀升的情況下，有報(bào)道稱價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房已占北京商品房交易量近20%的驚人比例，成為當(dāng)?shù)貥鞘械慕裹c(diǎn)。<BR><BR> 而另一方面，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與我國現(xiàn)行的土地管理體制、房地產(chǎn)市場一般的交易秩序相矛盾，在某種意義上擾亂了當(dāng)前的市場秩序，而且在某些地區(qū)也存在違法占用耕地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象。因此，國務(wù)院曾經(jīng)多次以會議和通知的形式要求城市居民不要購買“小產(chǎn)權(quán)”房，特別是最近2008年1月8日國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》。國土資源部也多次發(fā)出“風(fēng)險(xiǎn)提示”�？梢娭醒胝喈�(dāng)重視小產(chǎn)權(quán)房問題。<BR><BR> 對于地方政府來說，小產(chǎn)權(quán)房在其建設(shè)與交易過程中沒有經(jīng)過國家征收等程序，因此各級政府很難針對小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)過程征收相應(yīng)的稅費(fèi)或獲得土地出讓金。因此，有些嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”的地方政府對小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)加以不同程度的限制。例如北京、濟(jì)南等城市都拆毀了部分小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)項(xiàng)目。<BR><BR> 但是，到目前為止，中央政府和地方政府出臺的各項(xiàng)針對小產(chǎn)權(quán)房的政策都沒有取得預(yù)期的效果，市場上仍有許多小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目正在進(jìn)行建設(shè)和交易。由于小產(chǎn)權(quán)問題涉及利益面很廣，廣泛存在而且，是關(guān)乎國計(jì)民生的一個(gè)重大問題，值得我們進(jìn)行深入的研究，提出相應(yīng)的對策建議。<BR><BR> 二、催生小產(chǎn)權(quán)房的主要原因：<BR><BR> 1．城市房地產(chǎn)價(jià)格居高不下<BR><BR> 小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于其價(jià)格優(yōu)勢，這從另一個(gè)角度也說明了現(xiàn)在全國許多大中城市高企的房價(jià)正是催生小產(chǎn)權(quán)房的重要原因之一。2006年和2007年我國的房地產(chǎn)市場價(jià)格經(jīng)歷了一次全國性的上漲。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2006年全年，全國房價(jià)平均上漲5.5%。北京、深圳是房價(jià)上漲最快的城市，分別達(dá)到北京 10.4%、深圳10.0%。截至2007年6月北京普通住宅開盤整體均價(jià)10280元/平方米，比5月上漲了20.4%。雖然年后稍有回落，據(jù)預(yù)測2007年北京市房地產(chǎn)均價(jià)仍上漲了11.74%。由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并不平衡，若干大城市的房價(jià)長期快速上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平。與此同時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)卻始終無法滿足這些住房需求。小產(chǎn)權(quán)房存在著大量現(xiàn)實(shí)的購買群。<BR><BR> 2．土地制度安排留下了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的空間<BR><BR> 《中華人民共和國憲法》第八條中明文規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”。在憲法的第十條中也清楚的寫著：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！倍吨腥A人民共和國土地管理法》第第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外�！钡诹䲢l規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)�！�<BR><BR> 根據(jù)以上法律規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設(shè)用地上，農(nóng)民可以自行經(jīng)營，而且農(nóng)民自建的住房也是可以進(jìn)行交易的。<BR><BR> 那么在全國范圍內(nèi)，這部分土地究竟有多大的規(guī)模呢？現(xiàn)在全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為3.41億畝，但城鎮(zhèn)建城區(qū)5700萬畝，承載著5. 7億人，而農(nóng)村建設(shè)用地2.84億畝，只承載著7.4億人，全部建設(shè)用地中不足17％的城市建設(shè)用地卻承載著全國多于43％的人口，農(nóng)村建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的5倍，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍。數(shù)量可觀的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地并沒有得到有效的整合和合理的開發(fā)，存在大量粗放使用和浪費(fèi)的現(xiàn)象。僅僅通過對農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地合理規(guī)劃和調(diào)整，就可以節(jié)省大約三分之二的建設(shè)用地。因此，隨著農(nóng)村人口流向城市的城市化進(jìn)程和農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約和集約使用，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不但不會增加，還有可能減少。這里的關(guān)鍵在于，如何在城市化進(jìn)程中促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市建設(shè)用地合理有序有效的流轉(zhuǎn)。而村民建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房事實(shí)上就是一種村民集體組織自發(fā)地探索集體建設(shè)用地有效流轉(zhuǎn)、集約使用的有益的嘗試。<BR><BR> 國土資源部的一位副總督察曾突出說明：“建設(shè)使用農(nóng)村集體土地，法律規(guī)定只有四種情況：一是農(nóng)民的宅基地，二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地，三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè)，四是根據(jù)擔(dān)保法，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候可以允許。除此以外，都是現(xiàn)行法律不允許的�！睆牧硗庖粋�(gè)方面來解讀，這就意味著在四種情況內(nèi)建小產(chǎn)權(quán)房，就不涉及到所謂的“違法”問題。這里還有一個(gè)核心，就是只要不是占用耕地，辦好相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的手續(xù)，就不應(yīng)該存在什么大的原則問題。<BR><BR> 正是因?yàn)檎叻梢?guī)定中存在很多模糊不清的地方，才導(dǎo)致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了一個(gè)擦邊球的空間。<BR><BR> 3．農(nóng)地制度安排中的不合理因素導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價(jià)值補(bǔ)償<BR><BR> 農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在：城市國有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場，實(shí)行市場定價(jià)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場體系和價(jià)格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價(jià)”；城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證，可以作為抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評估，而農(nóng)村建設(shè)用地沒有使用權(quán)證，也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為，不具有資產(chǎn)功能。同時(shí)國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途還進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，一旦轉(zhuǎn)變用途還需要經(jīng)過國家相關(guān)部門的審批和征收。這直接導(dǎo)致了農(nóng)民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補(bǔ)償。根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查，在目前“合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有 20％到 30％留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占 5％到 10％；地方政府拿走土地增值的 20％到 30％；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占 40％到 50％。<BR><BR> 而小產(chǎn)權(quán)房則是農(nóng)民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金（其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費(fèi)用）；此外，由村集體牽頭開發(fā)，也省去了開發(fā)商；而建筑商就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。如此一來，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)就又省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等市政建設(shè)費(fèi)用。另外工程設(shè)計(jì)建設(shè)的投入、配套開發(fā)建設(shè)費(fèi)用（如學(xué)校）、應(yīng)繳納的稅款、營銷費(fèi)用等房地產(chǎn)商的成本費(fèi)用也都大大節(jié)省。因而其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過 1/3。這也是小產(chǎn)權(quán)房市場價(jià)格低廉的決定性因素。而在這一開發(fā)過程中，農(nóng)民集體通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額。<BR><BR> 三、若干建議：<BR><BR> 對于那些違法違規(guī)占用農(nóng)地開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目要堅(jiān)決地予以取締。要加強(qiáng)農(nóng)村集體所有土地的審批力度，對以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以制止。但是對于那些在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在政策上則要加以區(qū)分，要盡量利用經(jīng)濟(jì)手段、用科學(xué)發(fā)展的長遠(yuǎn)眼光來提出對策，解決問題。<BR><BR> 1. 短期看政策要承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，平衡各方利益。<BR><BR> 從短期來看要承認(rèn)事實(shí)。有些小產(chǎn)權(quán)房是村集體之間通過整合集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地，然后再在整合之后的集體土地上建設(shè)的。這事實(shí)上是對集體土地有效入市流轉(zhuǎn)的一種嘗試。這類小產(chǎn)權(quán)房不僅解決了城市居民住房難的問題，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收，在一定程度上緩解了民生問題。因此，在短期政策層面我們建議：<BR><BR> （1）小產(chǎn)權(quán)房在很多城市大量存在，很多城市居民都已經(jīng)購買了這類房產(chǎn)，這也證明了小產(chǎn)權(quán)房的確是存在一定的供求市場的。因此，除非嚴(yán)重影響國家和城市的統(tǒng)一規(guī)劃，對于那些合理合規(guī)合法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用之后應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán)，或者政府通過收購等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)適用房或回遷房。為了防止不納入規(guī)劃建設(shè)房屋現(xiàn)象的進(jìn)一步蔓延，對于正在建設(shè)和新建的小產(chǎn)權(quán)房則要抓緊納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當(dāng)中，經(jīng)過合理的審批?
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