切實(shí)維護(hù)和發(fā)展廣大農(nóng)民的權(quán)益是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、全面實(shí)現(xiàn)小康、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度是維護(hù)農(nóng)民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)最重要的法制保障。本文依據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》關(guān)于“探索征地制度改革”的要求，借助上海市九星村非農(nóng)土地資本經(jīng)營長效致富農(nóng)民的典型經(jīng)驗(yàn)，提出深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的立法建議。
一、關(guān)于從法律層面完善征地制度的立法建議
從全國范圍來講，憲法修改后，對(duì)農(nóng)村集體土地征地有所控制，但不少地方還沒有有效控制，以征地為名，胡亂侵占剝奪農(nóng)民集體土地時(shí)有發(fā)生，究其原因，有以下四個(gè)最為突出的問題，由此提出相應(yīng)的法律完善對(duì)策：
1、立法機(jī)構(gòu)對(duì)“公共利益”必須作出界定和解釋。
憲法規(guī)定以“公共利益”需要對(duì)土地實(shí)行征地或者征用，但對(duì)“公共利益”至今沒有明確作出解釋。緣于對(duì)“公共利益”沒有作出明確解釋，各級(jí)政府與征地部門可以隨心所欲地自由載量，出于“政績”、“形象”占用農(nóng)民土地而冠之于“公共利益”需要，這給政府濫用權(quán)力以致權(quán)力腐敗開了方便之門，從而侵害了農(nóng)民土地權(quán)益，也阻礙了國家限制征地范圍、控制征地方略的實(shí)施。為此，建議全國人大對(duì)“公共利益”作出權(quán)威性界定和解釋。
2、應(yīng)建立一個(gè)權(quán)力制衡的合議機(jī)構(gòu)來確認(rèn)“公共利益”的需要。
在對(duì)“公共利益”作出界定后，由誰來確認(rèn)、誰來管理、誰來監(jiān)督，必須有一個(gè)權(quán)力互相制衡的機(jī)構(gòu)來實(shí)施。在這個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)中，各級(jí)人大要參與，還應(yīng)有代表農(nóng)民權(quán)益的機(jī)構(gòu)參加。這是因?yàn)閼椃ㄙx予農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對(duì)征用農(nóng)村集體土地的“公共利益”的界定，應(yīng)有知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
3、對(duì)征地的“補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以市場交易的發(fā)現(xiàn)價(jià)作為標(biāo)準(zhǔn)。
我國憲法修改時(shí)作了征地應(yīng)“補(bǔ)償”的規(guī)定，以立法形式保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益不受侵犯，但沒有規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。最近，國家土地資源部作出了保持農(nóng)民原有生活水平的各省統(tǒng)一以年產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定，明確最高為30倍。這比過去補(bǔ)償按長官意志的隨意性、廣泛性的侵權(quán)性相比是一大進(jìn)步，但由政府單方面決定補(bǔ)償價(jià)，有悖于公平、公正、公開的市場經(jīng)濟(jì)法則。所謂“補(bǔ)償”，是違反市場交易法則的提法。對(duì)被征地的補(bǔ)償價(jià)應(yīng)以市場價(jià)作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可以有效保護(hù)因征地而失地農(nóng)民的土地權(quán)益，又是有效控制征地規(guī)模、減少失地失業(yè)農(nóng)民的最有效的經(jīng)濟(jì)杠桿。
4、對(duì)征地的失地失業(yè)農(nóng)民安置，應(yīng)享受“城�！保ú皇恰版�(zhèn)�！薄ⅰ稗r(nóng)�！保┑纳鐣�(huì)保障。
二、關(guān)于非農(nóng)用地制度改革的立法建議
上海閔行區(qū)九星村在城市化進(jìn)程中被征用2600多畝土地后，對(duì)剩余的600多畝集體非農(nóng)用地的土地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行了土地資本運(yùn)作的探索，取得了明顯的成果，即農(nóng)戶將這些土地作為生產(chǎn)要素的資本，投入興建占地面積106萬平方米、建筑面積60萬平方米、營業(yè)用房1萬間、進(jìn)駐商家近5000戶，形成了農(nóng)貿(mào)、茶葉、木材、銅材、建材、五金、電器、汽配、家俱、文具用品等22大類的九星綜合市場村，從而確保了非農(nóng)用地經(jīng)營房地租賃業(yè)態(tài)的級(jí)差地租高收益不被剝奪外流，農(nóng)民年復(fù)一年長效富裕起來。
九星村將非農(nóng)用地興建市場，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民擁有非農(nóng)用土地的產(chǎn)權(quán)，來確保自己不失地不失業(yè)；也就是說，他們以非農(nóng)用土地資本經(jīng)營“市場村”，為自己長期持續(xù)致富提供了土地產(chǎn)權(quán)制度性、體制性的保障。這個(gè)村在土地資本運(yùn)作前的1994年，農(nóng)民勞均年收入不足3000元，全村負(fù)債1780萬元，負(fù)債率高達(dá)84%，陷入了部分村民連續(xù)23個(gè)月拿不到退休金，30個(gè)月不能報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)的困境。而以非農(nóng)用地創(chuàng)辦市場后，即以級(jí)差地租為農(nóng)民非農(nóng)用地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，使土地經(jīng)濟(jì)收益迅速增長，從而連續(xù)兩年名列上海300多外特色億元村的第一名，村長吳恩福被評(píng)為全國十大村官之一。此后，這個(gè)村歷年凈利潤分別為：1998年0.17億元，1999年0.19億元，2000年0.24億元，2001年0.45億元，2002年0.56億元，2003年0.97億元，2004年1.56億元，2005年1.80億元。又據(jù)統(tǒng)計(jì)：與2004年相比，2005年全村實(shí)現(xiàn)可支配收入3.31億元，增長35%；凈利潤1.80億元，增長20%；上交稅收8500萬元，增長3%；勞均年收入3.5萬元，增長13%。
九星村以非農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行資本運(yùn)作，積累了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，據(jù)此提出以下相應(yīng)的立法建議：
1、建立農(nóng)村集體非農(nóng)用地制度。
九星村因“公共利益”需要以及經(jīng)營性用地需要由國家征去了大半耕地后，成功探索了非農(nóng)用地由村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，發(fā)展非農(nóng)經(jīng)營性開發(fā)項(xiàng)目，在土地轉(zhuǎn)性后為農(nóng)民提供了就業(yè)保障（600多個(gè)村民變成市場管理者）和股息分紅，維護(hù)了農(nóng)民及其子孫后代賴以生存和發(fā)展的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
2、農(nóng)村集體非農(nóng)用地的用途。
九星村的經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)村的非農(nóng)用地，應(yīng)以使農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的土地級(jí)差收益為開發(fā)立項(xiàng)原則。這個(gè)村的非農(nóng)用地，一不搞使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的較低的絕對(duì)地租；二不搞土地批租；三不搞房地產(chǎn)開發(fā)等一次性收益的項(xiàng)目；四不搞風(fēng)險(xiǎn)較大的工貿(mào)企企業(yè)經(jīng)營；五不搞占地多的農(nóng)民別墅居住用地：而是惜土如金地選擇非農(nóng)用地的經(jīng)營房項(xiàng)目的深度開發(fā)，形成了市場業(yè)態(tài)，不僅在有限土地上，最大限度地獲取了地域優(yōu)勢和初始投資帶來的級(jí)差地租形態(tài)Ⅰ和級(jí)差地租形態(tài)Ⅱ，而且以資本積累滾動(dòng)再投入，也即花了2億多元資金拓展市場用地和階段性、周期性加強(qiáng)市場硬件與軟件設(shè)施建設(shè)，使市場業(yè)態(tài)發(fā)展和交易能級(jí)逐年提升，獲得了與農(nóng)業(yè)投入相反的市場投資開發(fā)效益遞增的創(chuàng)新的級(jí)差地租——級(jí)差地租形態(tài)Ⅲ。九星村隨著市場村的發(fā)展，單位非農(nóng)用地收益率逐年飚升，以非農(nóng)用地每平方米計(jì)算收入：1998年/135元、2002年/213元，2003年/270元，2004年/410元，2005年/584元，即非農(nóng)用地每平方米收入相當(dāng)農(nóng)業(yè)用地一畝的收入，其收入之比為600：1。這個(gè)村的凈資產(chǎn)積累發(fā)生了裂變：1998年/0.64億元、2000年/8.95億元、2001年/1.15億元，2002年/1.66億元、2003年/2.61億元、2004年/4.12億元、2005年/5.73億元。
3、農(nóng)村集體非農(nóng)用地的性質(zhì)。
九星村的實(shí)踐證明，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的非農(nóng)用地所有權(quán)應(yīng)歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員，必須依法辦理非農(nóng)土地權(quán)屬的初始登記。非農(nóng)用地的房地產(chǎn)權(quán)證應(yīng)依法頒發(fā),準(zhǔn)許進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)�？墒怯捎谏袩o法律規(guī)范，符合市場經(jīng)濟(jì)法則的九星村的市場經(jīng)營的房地產(chǎn)權(quán)證，至今尚未取得，為此亟需改變立法滯后的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快立法，并依法頒發(fā)權(quán)證。
4、農(nóng)村集體非農(nóng)用地的政策扶持。
九星村的非農(nóng)用地轉(zhuǎn)性時(shí)，要上繳上級(jí)地方政府各項(xiàng)規(guī)費(fèi)和土地出讓金，原為工業(yè)用地要轉(zhuǎn)為商業(yè)用地還需補(bǔ)交轉(zhuǎn)性差額，這樣的規(guī)定不合法、不合理。為此，建議對(duì)農(nóng)村集體土地的非農(nóng)經(jīng)營用地，上繳中央的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)應(yīng)減低或逐步實(shí)行免收；地方政府的規(guī)費(fèi)和土地出讓金也應(yīng)免繳。這是因?yàn)檗r(nóng)村的集體土地屬農(nóng)民集體所有,非農(nóng)經(jīng)營的級(jí)差地租歸農(nóng)民所有,合法、合理、合情。再說，國家以征收農(nóng)民非農(nóng)收益的稅收形式參與了農(nóng)民級(jí)差地租的“再分配”。如九星村上繳稅收，1998年1145萬元、1999年1428萬元、2000年1720萬元、2001年1982萬元、2002年2450萬元、2003年3250萬元、2005年2.65億元的積累中，上繳國家稅收8500萬元即上繳國家的稅收占積累的比例高達(dá)1/3。
三、關(guān)于包含農(nóng)村土地資產(chǎn)在內(nèi)的股份制改革的立法建議
根據(jù)上海奉賢區(qū)拓林鎮(zhèn)的農(nóng)民承包地使用權(quán)入股的村級(jí)土地股份合作社、閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)的征地留用地的股份合作社以及以承包地為資產(chǎn)紐帶的上海100多家專業(yè)合作社實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及閔行區(qū)的農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革成功的經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)的立法建議。
1、建議對(duì)承包地、非農(nóng)用地、征地留用地入股成立的農(nóng)業(yè)合作社，應(yīng)立法予以確認(rèn)。
2、建議創(chuàng)制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法和農(nóng)村集體股份合作公司法，以法律形式確認(rèn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)形式——農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制。
農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是“三農(nóng)”核心的農(nóng)民長效致富的機(jī)制、體制與法制保障，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其改革的先行者、創(chuàng)造者不是別人而是新農(nóng)村建設(shè)的主體——農(nóng)民。如果說農(nóng)村集體土地聯(lián)產(chǎn)承包改革創(chuàng)新者是安徽小崗村，那么農(nóng)村集體非農(nóng)用地改革創(chuàng)新者是上海九星村。綜合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革典型單位的“五個(gè)化”的經(jīng)驗(yàn)，即使被征地農(nóng)民社會(huì)保障“城保化”，承包地、宅基地“物權(quán)化”，非農(nóng)用地“資本化”、土地流轉(zhuǎn)“市場化”和村集體資產(chǎn)股份制的“股權(quán)化”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有立法參考價(jià)值。
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