[2006-03-13 02:18:20
時下我國在水資源管理上有“九龍治水”之說———水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運、城建、地礦等部門都涉水、管水。比如，水利部門主要對江河湖庫等水源地和農村水利、防汛抗旱負責；城市供水、排水和城市地下水由城建部門負責；城市以外的地下水由國土部門的地礦局主管；城市排污由環(huán)境保護部門把關；水生生物保護則由農業(yè)部門下屬的漁業(yè)部門負責；與水資源密切相關的濕地由林業(yè)部門負責；內河航運由交通部門負責；安全飲用水標準由衛(wèi)生部負責制定；大型水電建設由電監(jiān)會、國資委(負責國有電力公司的管理)等負責。此外，我國還成立了長江水利委員會、黃河水利委員會等七大機構。但這七大機構都是水利部的派出機構，大多是副部級單位。要讓一個副部級單位統(tǒng)管整個流域內的水資源工作，特別是協(xié)調其他涉水部門在本流域內省級政府的相關工作，顯然也是力不從心的。那么，大江大河究竟誰來管呢？
這次參加全國人民代表大會，經過與中國地質大學李長安教授反復研究，我?guī)砹讼旅孢@份議案，試圖通過立法來配合其他措施解決這個問題。
<center><b>關于制定《大江大河法》的建議</center></b>
案由
1. 大江大河污染形勢日趨嚴峻
2005年，全國人大常委會水污染防治法執(zhí)法檢查組檢查發(fā)現(xiàn)，中國七大水系中劣五類水體占三成左右，水體已經失去使用功能，成為有害的臟水，連農業(yè)灌溉都不行。
2005年，水利部公布的數(shù)據表明，我國70%以上的河流都受到了不同程度的污染，江河的水污染形勢十分嚴峻。
根據國家環(huán)保總局公布的資料，我國的河流、河段已有近1／4因污染而不能滿足灌溉用水要求，全國湖泊約有75％的水域受到顯著污染。
國家環(huán)保總局副局長王玉慶曾指出，當前我國已進入了環(huán)境污染事故高發(fā)期。由于過去我國重化工業(yè)在發(fā)展過程中，有相當一部分企業(yè)建在大江大河附近，或是一些城市中心區(qū)，一旦突發(fā)環(huán)境污染事故就會造成重大影響。
最近一段時間，我國水污染事故頻發(fā)：2005年11月，松花江苯泄漏；2005年12月15日的廣東北江鎘污染事件尚未完全平息，12月24日湖南資水(冷水江市)又發(fā)生了化工污染，重慶市墊江也在此時發(fā)生爆炸事故，其引發(fā)的苯系物泄漏造成了新民桂溪河、曹家河等河流污染；2006年新年伊始，湖南湘江又發(fā)生了鎘污染事件。
中國社科院2005年中國工業(yè)發(fā)展報告顯示，從1998年以來，重化工相關產業(yè)以年均18．5％的速度增長。由于石化行業(yè)對GDP的貢獻和拉動明顯，目前在珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)，都不同程度地存在重化工沿江布局，甚至在環(huán)境敏感區(qū)分布的現(xiàn)象
涉及全國1／6人口的中國第三大河流淮河，是中國投入最多、開展污染治理最早的大江大河。上世紀90年代初，淮河水污染日甚一日，不僅對流域水生態(tài)造成毀滅性打擊，同時嚴重影響全流域居民生活。1994年6月，國務院專門召開淮河水污染治理會議。隨后頒發(fā)了《淮河流域水污染防治暫行條例》，這是迄今中國為單一河流水污染治理制定的惟-----部法規(guī)。但據報道，2004年淮河污染嚴重反彈，主要水質污染指標已達到或超過歷史最高水平，流域約60％為劣五類水質，污染由地上波及地下，直接影響1．3億居民生活。
2. 大江大河管理多頭，缺乏協(xié)調
目前，我國在水資源管理上有“九龍治水”之說———水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運、城建、地礦等部門都涉水、管水。比如，水利部門主要對江河湖庫等水源地和農村水利、防汛抗旱負責；城市供水、排水和城市地下水由城建部門負責；城市以外的地下水由國土部門的地礦局主管；城市排污由環(huán)境保護部門把關；水生生物保護則由農業(yè)部門下屬的漁業(yè)部門負責；與水資源密切相關的濕地由林業(yè)部門負責；內河航運由交通部門負責；安全飲用水標準由衛(wèi)生部負責制定；大型水電建設由電監(jiān)會、國資委(負責國有電力公司的管理)等負責。
我國還成立了黃河水利委員會、長江水利委員會等七大機構。但這七大機構都是水利部的派出機構，大多是副部級單位。要讓一個副部級單位統(tǒng)管整個流域內的水資源工作，特別是協(xié)調其他涉水部門在本流域內省級政府的相關工作，顯然也是力不從心的。
河流治理與防污是一項系統(tǒng)工程，單靠某一部門不能解決問題，靠多頭管理也不能解決問題。針對我國河流的特點，應加強跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調，加快實施流域綜合管理措施。跨部門、跨地區(qū)的綜合協(xié)調是這些河流得以有效治理的重要因素，而這正是我們所欠缺的。此外，河流治理還要調動公共部門、私營部門和公眾的共同參與，讓維護河流的健康成為流域內所有利益相關方的共同目標。同時，要引入市場機制，借助經濟手段，強化企業(yè)的社會責任和環(huán)境目標，降低企業(yè)的環(huán)境影響，杜絕因企業(yè)操作不當引起的環(huán)境危機。
全流域的綜合規(guī)劃，將從流域的生態(tài)承載力出發(fā)，突破地區(qū)和部門之間的障礙，綜合考慮流域內自然資源的合理開發(fā)與保護、主要產業(yè)的發(fā)展政策與布局原則，科學地協(xié)調上下游、左右岸在資源利用和產業(yè)布局方面的關系，以流域內水、土、生物等自然資源的可持續(xù)利用、流域內健康的生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務功能來支持流域社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)保護與發(fā)展的“共贏”。
這樣的流域綜合規(guī)劃，是一個戰(zhàn)略性、原則性、指導性的綜合規(guī)劃，而不僅僅是一個水資源的綜合利用規(guī)劃，必須賦予其更高的法律地位，才能以流域綜合規(guī)劃指導、規(guī)范、協(xié)調流域內各地方社會經濟發(fā)展規(guī)劃和流域內的各專題規(guī)劃等。
3．大江大河立法缺失，管理、治理、保護、開發(fā)與利用缺乏法律保障
目前我國沒有專法涉及大江大河，存在立法缺失；而現(xiàn)有的分別立法的主張[如制定《長江法》、《黃河法》、《淮河法》、《珠江法》、《松花江法》等等]又有失科學和嚴謹，缺乏整體考慮。大江大河資源的管理、治理、保護、開發(fā)與利用等，已成突出問題，特別是近幾年發(fā)生的多起大江大河嚴重污染事件迫使立法應盡快提上議事日程，不立法，問題難以解決。而國外對大江大河立法[如美國對密西西比河等]已有立法實踐，值得參考和借鑒。
建議：
1，建議全國人大常委會將制定《大江大河法》納入國家“十一五”立法計劃之中；
2，建議由國家水利部、國家環(huán)境保護總局牽頭，邀請相關部門和人員，在深入調研和廣泛參考國內外相關立法成果的基礎上，，盡快啟動起草工作，拿出法律文本初稿，提供討論、修改。
3，在討論、修改過程中，要廣泛聽取各方面的意見和建議，走開門立法、民主立法、科學立法的路子，使之比較科學、合理，成為一部良法；
4，該法的主體框架，建議包括總則、大江大河的管理、大江大河的治理、大江大河的保護、大江大河的開發(fā)與利用、法律責任、附則等。
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