中國是一個(gè)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期的發(fā)展中國家，但其13億人口仍有9億人口生活在農(nóng)村，相對(duì)于中國目前的工業(yè)化程度和人均GDP而言，中國的城市化水平不僅低于世界平均水平，而且低于發(fā)展中國家的平均水平，這嚴(yán)重制約著中國現(xiàn)代化的進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程，其意義已不只限于中國，對(duì)世界也具有舉足輕重的影響，因?yàn)閿?shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)變，這無疑是人類有史以來規(guī)模最大、影響面最大同時(shí)也是難度最大的一個(gè)社會(huì)變革。正是在這個(gè)意義上，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨認(rèn)為，中國的城市化進(jìn)程將是21世紀(jì)對(duì)世界產(chǎn)生最大影響的兩件事之一（另一件是美國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展）。
然而，中國現(xiàn)有的農(nóng)地制度自20世紀(jì)80年代推行家庭承包制以來，就再?zèng)]有進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性變革，農(nóng)村土地制度的改革同樣遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市改革，這是中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)賴以形成以及中國城市化進(jìn)程緩慢乃至三農(nóng)問題積重難返的一個(gè)重要原因。所以，本文將全面剖析中國現(xiàn)行農(nóng)地制度的弊端及其產(chǎn)生的原因，借鑒國外農(nóng)地制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，探索有助于加快中國城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的農(nóng)地制度安排，提出改革中國現(xiàn)有農(nóng)地制度的最佳方案和配套措施。
一、 中國城市化的目標(biāo)和現(xiàn)行農(nóng)地制度的矛盾
1. 中國2050年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所要求的城市化率
根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展三步走的戰(zhàn)略目標(biāo)，本世紀(jì)中葉要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化�，F(xiàn)代化是一個(gè)工業(yè)化、城市化和社會(huì)現(xiàn)代化三位一體的文明演變過程。一國的城市化水平是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，也是人類文明進(jìn)步的必然結(jié)果；同時(shí)，城市化水平也是現(xiàn)代化指標(biāo)體系的重要參數(shù)。但是在建國之后的三十年里，中國走的是一條重視工業(yè)化而輕視城市化的道路。2002年中國的城市化水平(城市人口占總?cè)丝诘谋戎?為39.1%，1997年世界城市化水平為46%，其中世界高收入國家城市化率平均為75%，中等收入國家為60%，低收入國家為28%，與中國發(fā)展水平相近國家為48.7%。城市化發(fā)展的滯后已經(jīng)影響到了我國的現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，為了在21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，城市化率必須設(shè)定一個(gè)合理的水平，以配合實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。
根據(jù)世界各國城市化水平變化規(guī)律，我們可以大致預(yù)測(cè)2050年世界城市化水平大約在70%，其中發(fā)達(dá)國家為88%，欠發(fā)達(dá)國家為69%左右。因此，我們?cè)O(shè)定21世紀(jì)中葉我國城市化水平為75%左右，應(yīng)該說是既符合世界發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也符合中國國情的。而要達(dá)到上述水平，每年城市化水平需要遞增0.7-0.8%左右。[1]
另一方面，我國現(xiàn)有耕地18.5億畝，農(nóng)村現(xiàn)有勞動(dòng)力4.8億。按照中國農(nóng)村現(xiàn)有生產(chǎn)水平、科技水平，有1.7億勞動(dòng)力就可以保證農(nóng)產(chǎn)品的供給，滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全社會(huì)的需求，其余3.1億勞動(dòng)力要在農(nóng)業(yè)以外尋找就業(yè)出路。目前有1.6億左右農(nóng)村勞動(dòng)力在當(dāng)?shù)貜氖锣l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè), 另外1.5億富余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移到城市。而到2050年，預(yù)計(jì)全國總?cè)丝趯⑦_(dá)到歷史峰值16億左右，按照75%的城市化率，屆時(shí)將只有4億左右的農(nóng)村人口。這意味著從現(xiàn)在起在未來45年內(nèi)，城市人口將凈增8億，其中至少有7億是由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移而來，平均每年需要轉(zhuǎn)移大約1550萬人口。
2. 現(xiàn)行農(nóng)地制度的弊端及其與實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的矛盾
然而，我國現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度至少有五大弊端，不利于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：
（1）集體土地所有權(quán)主體不明確
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家機(jī)關(guān)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，究竟誰是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表也就模糊不清了；
二是村民小組雖是基礎(chǔ)，但一沒有法律地位，二沒有經(jīng)濟(jì)核算形式，三沒有辦公地點(diǎn)，有的甚至連小組長也沒有，遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權(quán)由誰來行使？怎么行使？
正是由于作為集體成員的農(nóng)民個(gè)人對(duì)集體所有的土地原則上沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，而集體土地的所有者又是缺位的或虛構(gòu)的，所以，本來對(duì)集體土地僅僅具有經(jīng)營、管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，便往往以集體所有者的名義為農(nóng)民做主，在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)以及機(jī)動(dòng)地的處置中侵害農(nóng)民的利益。
（2）農(nóng)民對(duì)集體所有的土地只有承包權(quán)，而不能以所承包的土地做抵押進(jìn)行貸款，這是造成目前農(nóng)民貸款難的一個(gè)重要原因。
（3）現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不利于土地資源在全社會(huì)范圍內(nèi)合理配置。一方面，集體土地的所有權(quán)不能在不同集體（鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村）之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移；另一方面，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地。雖然農(nóng)民的土地承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但由于土地承包法規(guī)定土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓期不得超過承包期，這就限制了人們對(duì)土地的長期投資，特別是限制了城市資本向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。
（4）2003年頒布的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。這一方面會(huì)阻礙城市化進(jìn)程，因?yàn)檗r(nóng)民為了保留土地承包權(quán)而寧可放棄在大中城市定居的機(jī)會(huì)；另一方面也不利于農(nóng)村實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。
（5）土地承包權(quán)存在著內(nèi)在的不穩(wěn)定性
這種不穩(wěn)定性的一個(gè)重要原因正是在于農(nóng)地的集體所有制：由于一個(gè)地區(qū)的農(nóng)地
是由這個(gè)地區(qū)的農(nóng)民集體所有的，那么當(dāng)單個(gè)的農(nóng)戶離開這個(gè)地區(qū)的時(shí)候，他就必須
放棄該地區(qū)集體土地的使用權(quán)；而當(dāng)該地區(qū)出現(xiàn)新的農(nóng)戶時(shí)，別的農(nóng)戶享有的土地使用權(quán)必然要被重新分配，以滿足新的農(nóng)戶的土地需求（周其仁，劉守英1988）。結(jié)果就是，隨著地區(qū)人口的變化，土地的分配必須不斷做出調(diào)整。
二、 各種農(nóng)地制度改革的主張
關(guān)于中國農(nóng)地制度的改革，理論界主要提出了三種方案：即（1）維持并完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制；（2）主張土地歸國家所有，農(nóng)民永佃；（3 ）主張土地私有化。
主張?jiān)诒３脂F(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有制不變的前提下進(jìn)一步完善家庭承包制的學(xué)者中，有人從制度變遷的角度，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善土地承包制的方向是土地承包權(quán)物權(quán)化、長期化和市場化（參見王小映，1999；黨國英，2002，2003；鄭永琴、李雙元，1999；張紅宇，2004；馬曉河，2003；趙峰，2003；劉志剛、郭仁德，2003；李竹轉(zhuǎn)，2003）。有人主張將土地農(nóng)民集體所有制明確界定為農(nóng)民按份共有制，以使其所有權(quán)主體具體化、人格化。（參見韓俊，2003）。有的學(xué)者認(rèn)為我國目前農(nóng)地制度創(chuàng)新的理想模式是集體所有制下的租地農(nóng)場制（胡瑞卿，2002）或永佃制（彭代彥，2004）。還有部分學(xué)者主張實(shí)行土地股份合作制（參見萬振凡、肖建文，2003；遼寧省發(fā)展研究中心課題組，2004；謝安，2002）。
主張國家所有、農(nóng)民永佃的學(xué)者（張德元，2003；劉恒中，2004；劉鳳芹，2004；阮文彪，2002）中，有的強(qiáng)調(diào)以二次承包為準(zhǔn)，把承包期延長到999年，農(nóng)民手中的土地可以流轉(zhuǎn)，即所謂國有加９９９年使用期改革方案（周天勇，2004；魏衍亮，2004）。
主張實(shí)行農(nóng)地私有（蔡繼明，2003，2004a）的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地私有化是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革不可避免的一步。楊小凱（2001）認(rèn)為解決農(nóng)村問題的核心在于土地私有化，并對(duì)反對(duì)土地私有化的種種代表觀點(diǎn)一一進(jìn)行回應(yīng)。李再楊（1999）通過對(duì)中國和西方歷史上土地制度演變的比較分析，認(rèn)為土地私有產(chǎn)權(quán)制度的確立，是建立市場經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化”的必要條件。
永佃制是一個(gè)租賃合同，其產(chǎn)權(quán)在國家，集體和個(gè)人之間分割。雖然這種產(chǎn)權(quán)安排對(duì)于私人而言穩(wěn)定性有較大提高，但是由于受到不完全轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的制約，缺乏流動(dòng)性。而且，承租者不能用租賃合同作為抵押來申請(qǐng)貸款或者進(jìn)行其他融資活動(dòng)，限制了農(nóng)村金融在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的作用。
至于在堅(jiān)持現(xiàn)有的集體所有制基礎(chǔ)上去改良農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，并不能使農(nóng)村土地使用的經(jīng)濟(jì)效率有明顯提高，反而使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度增加（進(jìn)而交易成本增加），還有可能造成制度的鎖定效應(yīng)，使未來更徹底的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革遇到更大的阻力。
而農(nóng)地私有化，與其他方案相比，或許是加快城市化進(jìn)程的最佳改革方案。
三、農(nóng)地私有的必要性、可行性和績效分析
1．農(nóng)村土地私有化的必要性
首先，私有化可以提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的長期穩(wěn)定性。對(duì)個(gè)人來說，最具有長期穩(wěn)定性的產(chǎn)權(quán)安排是土地完全歸個(gè)人所有。由于委托人是私人，其產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易成本要大
大減少。由于作為私人財(cái)產(chǎn)的土地是可以抵押的，這就為農(nóng)村各種生產(chǎn)型投資的融資提供了強(qiáng)有力的保障。
其次，私有化可以提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性。每個(gè)家庭的土地邊際產(chǎn)量是不同的。 如果農(nóng)戶可以自由轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)，邊際產(chǎn)量較低的農(nóng)戶就有動(dòng)力以一定的租金將農(nóng)地出租給邊際產(chǎn)量較高的農(nóng)戶。由于兩個(gè)不同農(nóng)戶的邊際產(chǎn)量之間總有一個(gè)正的差額，在一個(gè)土地市場上就存在一個(gè)可以被雙方都接受的租金。當(dāng)市場達(dá)到供求相等的時(shí)候，資本和勞動(dòng)在農(nóng)地上的分配達(dá)到了帕雷托最優(yōu)。要在目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)形態(tài)下賦予農(nóng)民較高的土地使用權(quán)流動(dòng)性是不可能的。土地私有是唯一的出路。
再次，私有化促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力更有效率的配置（包括向城市更有效的流動(dòng)）。農(nóng)民在擁有土地的條件下可以將土地長期出租或出售，農(nóng)村土地私有化能夠提高農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效率。
最后，土地私有化能夠?yàn)檗r(nóng)民提供更為有效的社會(huì)保障。從農(nóng)地的失業(yè)保險(xiǎn)功能來看，農(nóng)地集體所有制下，失業(yè)保險(xiǎn)功能對(duì)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市流動(dòng)有重要的保障意義。在農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)戶私人所有的條件下，農(nóng)民可以選擇保留和出租，反而可以促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力更加穩(wěn)定地向城市轉(zhuǎn)移。從農(nóng)地的養(yǎng)老保險(xiǎn)功能來看，在家庭承包制度下，農(nóng)民已不能期待國家或集體為自己喪失勞動(dòng)能力以后的生活提供保障。而在農(nóng)地私有制下，以多種方式處置自己的土地資產(chǎn)將為喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民提供穩(wěn)定的收入來源。
2. 農(nóng)村土地私有化的可行性分析
（1）在中國幾千年的歷史上，土地一直都是私有的，土地私有的?
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