2006-03-07 03:34:59
征地問題，不僅關系著國家的土地資源，而且也與百姓的切身利益相關。曾在人民網(wǎng)上看到不少網(wǎng)友評論，談及征地及征地中的嚴重腐敗問題，也談到了農(nóng)村“三無農(nóng)民”問題。這一問題非常值得關注。今年，我提交的提案中，就有一份是關于此的�，F(xiàn)附錄如下，也請大家看一看，提出意見、建議。
提高征地補償，增加農(nóng)民收入
節(jié)約土地資源，有效遏制腐敗
一、中國現(xiàn)行征地制度的三大弊端
《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！庇捎谖覈鞘型恋貙嵭袊宜�，農(nóng)村土地實行集體所有，因此，城市化過程中對土地的需求必然要通過行政上對農(nóng)村土地的征用來滿足。我國憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實行征用或征用，并給予補償。1998年出臺的《土地管理法》第47條規(guī)定了明確的補償原則和補償標準：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。
多年的實踐表明，現(xiàn)行征地制度存在三大弊端：
1．政府的征地行為缺乏有效約束，征地范圍過寬，土地資源浪費嚴重
據(jù)統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)累計數(shù)量最高曾達到6000多家，占用耕地超過了建國以來城市建設用地的總合；
截止到2003年底的保守估計，全國已建高爾夫球場176座（按照國家征地審批權(quán)限，用地超過70公頃以上的，須報國務院審批。高爾夫球場占地無一不超過70公頃。如此大宗占用土地的高爾夫球場建設項目，國土資源部有關人士說，只有1座高爾夫球場經(jīng)過國家有關部門審批，而國土資源部從來沒有接到過任何高爾夫球場的用地申報材料）；
目前全國已建和在建的大學城超過50多個，大多數(shù)是異地新建，因此幾乎全部是通過擠占耕地而建設的，其中占地最少的也在10平方公里以上，多者可達到50平方公里。
從1996年至2002年，中國耕地面積年均凈減少1027萬畝，其中1998年391.5萬畝，1999年694.9萬畝，2000年1500萬畝，2002年2529.3萬畝，2003年則猛增到3400萬畝！2004年盡管國務院采取了嚴格的控制耕地的措施，但耕地仍然減少了1000萬畝。到2010年，我國至少要有18.24億畝的耕地，才能保證糧食自給。目前耕地面積只有18.37億畝，若按每年1000萬畝的速度遞減，2年內(nèi)將突破自給自足的警戒線。
2．對農(nóng)民的失地補償標準過低，執(zhí)行中隨意性較大，造成大量“三無農(nóng)民”
現(xiàn)行的土地管理法只規(guī)定了土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍這一上限，而沒有規(guī)定“兩費”最低必須達到的下限，這就導致各地政府在實際執(zhí)行時往往就低不就高，許多農(nóng)民實際得到的補償遠沒有達到30倍。退一步講，即使達到土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍，也不能保證使“農(nóng)民保持原有生活水平”。國土資源部剛剛頒布的新的補償標準突破了以往30倍的補償上限，無疑是一個進步，但它充其量也僅僅是保證“使農(nóng)民保持原有生活水平”。
現(xiàn)行的征地補償是以土地原有用途即農(nóng)業(yè)收益為基礎的，而由于土地用途不同，土地收益高低相差驚人：從事工業(yè)開發(fā)用地的收益可達到農(nóng)業(yè)用地的數(shù)百倍，而從事第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地的收益甚至可達農(nóng)業(yè)用地的數(shù)千倍，這從被征土地的高額出讓費便可以得到證實。
根據(jù)九三學社2003年一項調(diào)查所作的計算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20％至30％，企業(yè)占40％至50％，村級組織占25％至30％，農(nóng)民僅占5％至10％。征地成本與出讓價之間的巨額收益，大部分被中間商或地方政府以及腐敗的官員所攫取。
由于征地補償標準過低，加上有些地方政拖欠被征地農(nóng)民的補償安置費，補償款又常常被層層截留，由此出現(xiàn)了所謂 “務農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的三無游民，增加了社會不安定因素。據(jù)有關專家估計，在現(xiàn)有的4000萬失地農(nóng)民中，絕大部分是所謂“三無農(nóng)民”。
從整體來看，我國現(xiàn)行征地制度是以犧牲農(nóng)民利益為基礎的。改革開放前，為了給工業(yè)化建設積累資金，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的剪刀差，從農(nóng)民那里拿走了6000—8000億元的資金。改革開放后，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格由市場決定，國家不再可能通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價交換獲取農(nóng)民的經(jīng)濟剩余，但卻憑借行政權(quán)利低價征用農(nóng)民的土地，進而從農(nóng)民那里拿走了超過2萬億元的財富。
3．土地征用和出讓成為孳生腐敗行為的三大溫床之一
隨著各項生產(chǎn)資料的市場化，各級政府能夠直接控制的資源就只有土地了。但開發(fā)土地的程序極為復雜，開發(fā)商要想在土地資源炙手可熱的大背景下得到一塊地， 必須一一打通規(guī)劃、審批、國土等環(huán)節(jié)。一塊土地要審批下來，需要由區(qū)上報到市、市上報到省、省上報到國土資源部，審批手續(xù)十分繁雜。
正是由于土地征用和分配領域行政權(quán)力占據(jù)主導地位，同時征地成本與土地出讓特別是土地劃撥與土地招標之間巨大的價差，使設租尋租成為可能。
從受賄４９６萬余元的嶗山區(qū)委書記、區(qū)長王雁，到貪污受賄上億元的深圳市原副市長王炬，到把價值上億元土地半價批出的原溫州市副市長楊秀珠，到從1997年至2000年使沈陽市財政收入一年損失數(shù)十億元的原市長慕綏新，從造成國有資產(chǎn)流失高達10億元的安徽省原副省長王懷忠，利用職權(quán)為其女兒低價批地3500畝，一轉(zhuǎn)手獲利2800萬元的廣東省副省長于飛，到一句話就能賺3000萬的全國人大常委會原副委員長的成克杰；從貪污受賄金額達2200余萬元的河北省刑臺市土地管理局干部，到受賄８６０余萬元的原青島市規(guī)劃局局長張志光，受賄５３９萬余元的原嶗山區(qū)國土資源局局長于志軍，到從國土資源部部長的位子上倒下的田鳳山，所查到的十個貪官當中也許有八個是跟土地有關系的。
據(jù)報道，杭州涉及土地領域的腐敗現(xiàn)象開始呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。2004年，該市紀檢監(jiān)察機關立案查處的案件中，涉及土地領域的達36起，比2003年上升了近25%。另據(jù)國土資源部執(zhí)法局2003年統(tǒng)計，2002年全國立案查處土地違法案件11萬多件，涉及土地面積2萬多公頃，給予責任人行政處分452人，黨紀處分771人，刑事處罰168人。而據(jù)土地專家保守的估算，全國每年國有土地資產(chǎn)收益流失至少在1００億元以上。土地的征用和出讓，已經(jīng)成為和重大建設工程、國企改制相并列的三大腐敗溫床之一。
二、中國征地制度改革的核心是確立公平的征地補償原則
很明顯，現(xiàn)行征地補償?shù)脑瓌t有失社會公允，是與構(gòu)建和諧社會的理念相悖的。和諧社會要求改革和發(fā)展不能建立在一部分群體利益得到改善、另一部分群體利益受損的基礎上，也不能只滿足于在保證任何人的利益不受損的前提下增進其他人利益的所謂帕累托改進。
在中國已進入人均GDP超過1000美元的城市化加速發(fā)展時期，政府不僅有必要，而且有能力實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策，從而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設一個全面小康的和諧社會。為此，征地制度改革應遵循的一個基本原則，是著眼于提高被征地農(nóng)民原有的生活水平，而不是僅僅滿足于“使農(nóng)民保持原有生活水平”，也就是說，征地的制度安排，要著眼于讓農(nóng)民多得點、城市少得點這樣的帕累托改進。只有這樣，才能使億萬農(nóng)民切實分享到改革開放和城市化、現(xiàn)代化的好處。
對被征地農(nóng)民，要按照被征土地改變用途后的市場價格給予公平合理的補償。
這里有兩點需要說明：
其一，即使國家出于公共利益的需要征用農(nóng)民的土地，也要按照上述原則給予農(nóng)民公平合理的補償。因為公共利益的范圍有大有�。捍蟮秸麄�國家或全社會，小到一個社區(qū)或一個群體。一定范圍內(nèi)的公共利益的實現(xiàn)，其成本自然應該由該范圍內(nèi)的全體成員或公民來承擔，而沒有理由將其成本轉(zhuǎn)嫁給根本不能享受這種公共利益的其他成員。且不說那些僅僅為城市居民服務的公共設施和公益事業(yè)的征地成本不應該由農(nóng)民來負擔，即使是為全社會（包括農(nóng)民在內(nèi)）的公共利益而征地，其成本也不能只由農(nóng)民來負擔，而是應該由社會全體成員共同負擔。因此，無論出于哪一種公共利益的需要而必須征用農(nóng)民的土地時，都必須給予農(nóng)民合理的補償。
其二，有人擔心，提高征地補償費，會增加城市化的成本，阻礙城市化進程。這種擔心是不必要的。
首先，征地補償費（按市場價值）的適度提高，表面上看會增加征地的直接成本，但實際上僅僅是將原土地的增值部分由政府、開發(fā)商和腐敗官員手里直接轉(zhuǎn)移到原本就應該屬于土地所有者的農(nóng)民手里，這不僅符合公平原則和中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策，有助于緩和城鄉(xiāng)矛盾和對立，使億萬農(nóng)民切實享受到工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化所帶來的好處，而且有助于從源頭上遏制征地環(huán)節(jié)所頻繁發(fā)生的腐敗行為。
其次，通過提高征地補償費，使用地成本反映土地真實的市場價值，這有利于用地單位節(jié)省土地，集約化使用土地，促進土地資源的合理配置，緩解城市化與保護耕地之間的矛盾，這恰恰符合建設節(jié)約型社會的戰(zhàn)略方針。
總之，以確立公平的征地補償原則為核心的征地制度改革，具有提高農(nóng)民收入、節(jié)約使用土地、遏制腐敗行為三重效應。
三、具體的政策建議
1. 嚴格界定公共利益的范圍
很明顯，征地補償費用的確定是與被征地用途相關的。但在我國現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民無權(quán)變更集體土地的使用方式，農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地，只有在被國家征用為國有土地后，才能改變其用途。而嚴格意義上的行政征地權(quán)，原則上只適用于公共利益的需要。因此，必須首先要嚴格界定公共利益的范圍。
建議將以下領域確定為公共利益的范圍：國防建設用地；國家和省級基本建設如機場、鐵路、高速公路、防洪工程、環(huán)保工程、重點國有企業(yè)等用地；縣級以上人民政府辦公用地；城市的公用事業(yè)用地（包括自來水、公用管網(wǎng)、污水處理、公立學校、文化場館等）。要明
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