切實維護和發(fā)展廣大農民的權益是建設社會主義新農村、全面實現小康、構建和諧社會的重要基礎。農村集體土地產權制度是維護農民基本的生存權和發(fā)展權最重要的法制保障。本文依據《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》關于“探索征地制度改革”的要求，借助上海市九星村非農土地資本經營長效致富農民的典型經驗，提出深化農村集體土地產權制度改革的立法建議。
一、關于從法律層面完善征地制度的立法建議
從全國范圍來講，憲法修改后，對農村集體土地征地有所控制，但不少地方還沒有有效控制，以征地為名，胡亂侵占剝奪農民集體土地時有發(fā)生，究其原因，有以下四個最為突出的問題，由此提出相應的法律完善對策：
1、立法機構對“公共利益”必須作出界定和解釋。
憲法規(guī)定以“公共利益”需要對土地實行征地或者征用，但對“公共利益”至今沒有明確作出解釋。緣于對“公共利益”沒有作出明確解釋，各級政府與征地部門可以隨心所欲地自由載量，出于“政績”、“形象”占用農民土地而冠之于“公共利益”需要，這給政府濫用權力以致權力腐敗開了方便之門，從而侵害了農民土地權益，也阻礙了國家限制征地范圍、控制征地方略的實施。為此，建議全國人大對“公共利益”作出權威性界定和解釋。
2、應建立一個權力制衡的合議機構來確認“公共利益”的需要。
在對“公共利益”作出界定后，由誰來確認、誰來管理、誰來監(jiān)督，必須有一個權力互相制衡的機構來實施。在這個權力機構中，各級人大要參與，還應有代表農民權益的機構參加。這是因為憲法賦予農村土地為農民集體所有，農民對征用農村集體土地的“公共利益”的界定，應有知情權、決策權和監(jiān)督權。
3、對征地的“補償”標準，應以市場交易的發(fā)現價作為標準。
我國憲法修改時作了征地應“補償”的規(guī)定，以立法形式保護了農民權益不受侵犯，但沒有規(guī)定補償標準。最近，國家土地資源部作出了保持農民原有生活水平的各省統一以年產值的倍數來計算土地補償和安置補助費的規(guī)定，明確最高為30倍。這比過去補償按長官意志的隨意性、廣泛性的侵權性相比是一大進步，但由政府單方面決定補償價，有悖于公平、公正、公開的市場經濟法則。所謂“補償”，是違反市場交易法則的提法。對被征地的補償價應以市場價作為征地補償標準，這樣既可以有效保護因征地而失地農民的土地權益，又是有效控制征地規(guī)模、減少失地失業(yè)農民的最有效的經濟杠桿。
4、對征地的失地失業(yè)農民安置，應享受“城�！保ú皇恰版�(zhèn)�！�、“農�！保┑纳鐣Ｕ�。
二、關于非農用地制度改革的立法建議
上海閔行區(qū)九星村在城市化進程中被征用2600多畝土地后，對剩余的600多畝集體非農用地的土地產權，進行了土地資本運作的探索，取得了明顯的成果，即農戶將這些土地作為生產要素的資本，投入興建占地面積106萬平方米、建筑面積60萬平方米、營業(yè)用房1萬間、進駐商家近5000戶，形成了農貿、茶葉、木材、銅材、建材、五金、電器、汽配、家俱、文具用品等22大類的九星綜合市場村，從而確保了非農用地經營房地租賃業(yè)態(tài)的級差地租高收益不被剝奪外流，農民年復一年長效富裕起來。
九星村將非農用地興建市場，其實質是農民擁有非農用土地的產權，來確保自己不失地不失業(yè)；也就是說，他們以非農用土地資本經營“市場村”，為自己長期持續(xù)致富提供了土地產權制度性、體制性的保障。這個村在土地資本運作前的1994年，農民勞均年收入不足3000元，全村負債1780萬元，負債率高達84%，陷入了部分村民連續(xù)23個月拿不到退休金，30個月不能報銷醫(yī)療費的困境。而以非農用地創(chuàng)辦市場后，即以級差地租為農民非農用地所有權的實現形式，使土地經濟收益迅速增長，從而連續(xù)兩年名列上海300多外特色億元村的第一名，村長吳恩福被評為全國十大村官之一。此后，這個村歷年凈利潤分別為：1998年0.17億元，1999年0.19億元，2000年0.24億元，2001年0.45億元，2002年0.56億元，2003年0.97億元，2004年1.56億元，2005年1.80億元。又據統計：與2004年相比，2005年全村實現可支配收入3.31億元，增長35%；凈利潤1.80億元，增長20%；上交稅收8500萬元，增長3%；勞均年收入3.5萬元，增長13%。
九星村以非農用土地產權進行資本運作，積累了土地產權制度改革的成功經驗，據此提出以下相應的立法建議：
1、建立農村集體非農用地制度。
九星村因“公共利益”需要以及經營性用地需要由國家征去了大半耕地后，成功探索了非農用地由村集體經濟組織使用，發(fā)展非農經營性開發(fā)項目，在土地轉性后為農民提供了就業(yè)保障（600多個村民變成市場管理者）和股息分紅，維護了農民及其子孫后代賴以生存和發(fā)展的財產權。
2、農村集體非農用地的用途。
九星村的經驗證明，農村的非農用地，應以使農民獲得長期穩(wěn)定的土地級差收益為開發(fā)立項原則。這個村的非農用地，一不搞使用權轉讓的較低的絕對地租；二不搞土地批租；三不搞房地產開發(fā)等一次性收益的項目；四不搞風險較大的工貿企企業(yè)經營；五不搞占地多的農民別墅居住用地：而是惜土如金地選擇非農用地的經營房項目的深度開發(fā)，形成了市場業(yè)態(tài)，不僅在有限土地上，最大限度地獲取了地域優(yōu)勢和初始投資帶來的級差地租形態(tài)Ⅰ和級差地租形態(tài)Ⅱ，而且以資本積累滾動再投入，也即花了2億多元資金拓展市場用地和階段性、周期性加強市場硬件與軟件設施建設，使市場業(yè)態(tài)發(fā)展和交易能級逐年提升，獲得了與農業(yè)投入相反的市場投資開發(fā)效益遞增的創(chuàng)新的級差地租——級差地租形態(tài)Ⅲ。九星村隨著市場村的發(fā)展，單位非農用地收益率逐年飚升，以非農用地每平方米計算收入：1998年/135元、2002年/213元，2003年/270元，2004年/410元，2005年/584元，即非農用地每平方米收入相當農業(yè)用地一畝的收入，其收入之比為600：1。這個村的凈資產積累發(fā)生了裂變：1998年/0.64億元、2000年/8.95億元、2001年/1.15億元，2002年/1.66億元、2003年/2.61億元、2004年/4.12億元、2005年/5.73億元。
3、農村集體非農用地的性質。
九星村的實踐證明，村級集體經濟組織的非農用地所有權應歸屬集體經濟組織全體成員，必須依法辦理非農土地權屬的初始登記。非農用地的房地產權證應依法頒發(fā),準許進入市場流轉�？墒怯捎谏袩o法律規(guī)范，符合市場經濟法則的九星村的市場經營的房地產權證，至今尚未取得，為此亟需改變立法滯后的現狀，應盡快立法，并依法頒發(fā)權證。
4、農村集體非農用地的政策扶持。
九星村的非農用地轉性時，要上繳上級地方政府各項規(guī)費和土地出讓金，原為工業(yè)用地要轉為商業(yè)用地還需補交轉性差額，這樣的規(guī)定不合法、不合理。為此，建議對農村集體土地的非農經營用地，上繳中央的新增建設用地有償使用費應減低或逐步實行免收；地方政府的規(guī)費和土地出讓金也應免繳。這是因為農村的集體土地屬農民集體所有,非農經營的級差地租歸農民所有,合法、合理、合情。再說，國家以征收農民非農收益的稅收形式參與了農民級差地租的“再分配”。如九星村上繳稅收，1998年1145萬元、1999年1428萬元、2000年1720萬元、2001年1982萬元、2002年2450萬元、2003年3250萬元、2005年2.65億元的積累中，上繳國家稅收8500萬元即上繳國家的稅收占積累的比例高達1/3。
三、關于包含農村土地資產在內的股份制改革的立法建議
根據上海奉賢區(qū)拓林鎮(zhèn)的農民承包地使用權入股的村級土地股份合作社、閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)的征地留用地的股份合作社以及以承包地為資產紐帶的上海100多家專業(yè)合作社實踐經驗，以及閔行區(qū)的農村村級集體經濟股份合作制改革成功的經驗提出相應的立法建議。
1、建議對承包地、非農用地、征地留用地入股成立的農業(yè)合作社，應立法予以確認。
2、建議創(chuàng)制農村集體經濟組織法和農村集體股份合作公司法，以法律形式確認農村土地產權制度與農村集體產權的主要實現形式——農村集體資產股份合作制。
農村集體土地產權制度，是“三農”核心的農民長效致富的機制、體制與法制保障，是社會主義新農村建設的政治經濟基礎，其改革的先行者、創(chuàng)造者不是別人而是新農村建設的主體——農民。如果說農村集體土地聯產承包改革創(chuàng)新者是安徽小崗村，那么農村集體非農用地改革創(chuàng)新者是上海九星村。綜合農村土地產權制度改革典型單位的“五個化”的經驗，即使被征地農民社會保障“城保化”，承包地、宅基地“物權化”，非農用地“資本化”、土地流轉“市場化”和村集體資產股份制的“股權化”的實踐經驗具有立法參考價值。
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