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陳守義：關于農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設用地進入市場的建議

三農(nóng)問題

    土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟社會的基本產(chǎn)權制度，也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎性因素。沿海發(fā)達地區(qū)在推進新一輪工業(yè)化和城市化、建設社會主義新農(nóng)村過程中，農(nóng)村集體建設用地矛盾突出，加快宅基地等農(nóng)村集體建設用地進入市場日益迫切。

    進入新世紀以來，沿海發(fā)達地區(qū)城市建設和工業(yè)建設用地高度緊張，土地資源不足已成為新一輪工業(yè)化和城市化的瓶頸。有眾多好項目因沒有土地而不能立項或動工興建，許多外商有意來投資卻無地可供，招商引資和投資拉動面臨嚴峻形勢。與此同時，農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設用地閑置浪費嚴重，這主要是受國家現(xiàn)有法律法規(guī)限制，農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設用地不能自由流轉(zhuǎn)。如寧波市在3萬多個自然村中，有許多荒廢辦公用房、校舍、工場等非農(nóng)建設用地得不到充分利用；在200多萬已轉(zhuǎn)崗就業(yè)的農(nóng)民中，許多農(nóng)民在城市里購置了房產(chǎn)，但仍在農(nóng)村保留一兩套大面積房子，僅農(nóng)村宅基地這一項，估計有近萬公頃宅基地可以整治利用，非農(nóng)建設用地閑置浪費也相當嚴重。

    當前建設社會主義新農(nóng)村，因農(nóng)村集體建設用地不能自由流轉(zhuǎn)，沿海發(fā)達地區(qū)建設新農(nóng)村也陷入了發(fā)展的資源瓶頸。新農(nóng)村建設的主體是農(nóng)民，農(nóng)民最重要的經(jīng)濟資源是土地，提高土地的經(jīng)濟產(chǎn)出是建設新農(nóng)村的物質(zhì)基礎。據(jù)有關統(tǒng)計資料表明，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的主導產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)民的主要經(jīng)濟來源。如寧波市2005年農(nóng)村規(guī)模以上企業(yè)數(shù)和總產(chǎn)值分別占全市工業(yè)的75%和55%以上，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占農(nóng)民人均總收入的80%。目前因農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設用地限制自由流轉(zhuǎn)，新農(nóng)村建設已陷入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地慌，許多有實力的工商企業(yè)急需在農(nóng)村落戶但因土地供應問題而耽擱。因非農(nóng)建設用地不能進入市場，農(nóng)村基礎設施和社會保障體系也陷入建設的資金慌，一些有實力的工商企業(yè)有意幫助農(nóng)村建設各類公益性設施、或提供農(nóng)民培訓與就業(yè)崗位等以換取低效利用甚至閑置的發(fā)展用地，但因土地政策法規(guī)問題而不能越過雷池半步等。

    從發(fā)達地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展的情況看，這些地區(qū)已基本具備了加快農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設用地進入市場的基本條件。根據(jù)我國國情，現(xiàn)行的土地制度設計具有兩個基本功能，即能夠提高經(jīng)濟效率，能夠保障社會穩(wěn)定。發(fā)達地區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)村土地的保障社會穩(wěn)定功能已經(jīng)弱化并呈現(xiàn)淡出之勢。如寧波市，近年來以農(nóng)村養(yǎng)老、合作醫(yī)療和扶貧幫困等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障框架日趨完善，2005年全市農(nóng)民人均純收入達7810元，被征地人員養(yǎng)老保障重點對象參保率達76.2％，有92.2％農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，農(nóng)民“五保”集中供養(yǎng)率達94%，農(nóng)村低保已實現(xiàn)應保盡保等。不斷健全的農(nóng)村社會保障體系，為宅基地等非農(nóng)建設用地進入市場創(chuàng)造了良好的條件。

    所以，我們認為，目前發(fā)達地區(qū)應加快農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設用地進入市場，具體建議如下：

    一是國土資源部盡快研究并制定有關意見或規(guī)定，鼓勵廣東、浙江、江蘇等發(fā)達省份，或者深圳、寧波、青島等發(fā)達城市，探索農(nóng)村宅基地等非農(nóng)集體建設用地使用權的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押的可行性途徑和方法。

    二是國務院制定有關決定或條例，確定廣東、浙江、山東等沿海省份，或者深圳、寧波、青島等計劃單列城市，展開農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設用地使用權的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押的試點。

    三是修改《中華人民共和國土地管理法》的有關條款，設置確保農(nóng)村穩(wěn)定的社會保障硬性指標要求，對已達到指標要求的地區(qū)，允許其農(nóng)村宅基地等非農(nóng)集體建設用地使用權出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

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