案由：
眾所周知，我國現(xiàn)在正處在一個(gè)從農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化和城市化轉(zhuǎn)變的過程中。隨著這一進(jìn)程的出現(xiàn)和加快，大量的農(nóng)業(yè)用地將面臨著被城市占用的可能，以滿足城市住房和建設(shè)的需求。據(jù)估計(jì)，我國現(xiàn)在完全失去土地或者部分失去土地的農(nóng)民可能達(dá)到近5000萬人，而且每年還在以200多萬人的速度增加。從某種層面上來講，伴隨著工業(yè)化和城市化的高速發(fā)展，征地的趨勢成為必然，失地農(nóng)民是一個(gè)國家在城市化進(jìn)程中所必然出現(xiàn)的社會現(xiàn)象。而世代以土地為生存依據(jù)的農(nóng)民，失去了土地就失去了工作、失去了基本的生活保障。隨著國有企業(yè)和集體企業(yè)改革的不斷深入，企業(yè)用工制度逐步市場化，地方政府對失地農(nóng)民的安置渠道越來越少。多數(shù)地方政府采取一次性貨幣給付。但是，一次性貨幣給付，不能解決就業(yè)和社會保障問題。當(dāng)征地補(bǔ)償金花銷完后，失地農(nóng)民中相當(dāng)多處在失業(yè)狀態(tài)下的人，由于制度性障礙和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力，失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)率較低，又不能享受失業(yè)、退休、醫(yī)療保障，造成大批“種田無地,就業(yè)無崗,低保無份”三無公民。如果處理不好，這些公民基本人權(quán)得不到保障或者得不到充分保障，那么就會導(dǎo)致或者即將導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。因此，我國迫切需要建立以失業(yè)、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等為重點(diǎn)的社會保障法律體系，切實(shí)保障失地農(nóng)民的權(quán)益。
一、我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀
2003年遼寧省調(diào)查抽取了10個(gè)縣（市、區(qū)），包括東陵區(qū)、蘇家屯區(qū)、于洪區(qū)、新城子區(qū)、金州區(qū)、旅順口區(qū)、撫順縣、東港市、海城市、燈塔市，每個(gè)縣（市、區(qū)）抽取10戶，共100戶。調(diào)查2000年以來的耕地被占用情況及失地后農(nóng)民就業(yè)和生活現(xiàn)狀。在所抽取的100戶農(nóng)民家庭中，有常住人口336人，戶均3.4 人，其中勞動力211人，戶均2.1人。平均每個(gè)勞動力負(fù)擔(dān)人口1.6人。原有耕地面積543.33 畝，被占用432.44畝，人均耕地面積由原來的1.62畝減少為0.12畝。目前人均擁有耕地最多的是0.3 畝。其中：有36戶耕地被全部占用，涉及人口125人，占被調(diào)查人口的37.2％。
我們知道，導(dǎo)致農(nóng)民失地的原因有多種，非法的，合法的，我們尚且不說非法導(dǎo)致農(nóng)民失地的情況，就合法的非農(nóng)建設(shè)占地而言，我們來看看有關(guān)資料所反映的狀況。國家統(tǒng)計(jì)局2003年在全國開展了失地農(nóng)民的調(diào)查，調(diào)查主要集中在人均占地面積不足0.3畝的農(nóng)戶為對象，當(dāng)時(shí)共調(diào)查了2942戶。從調(diào)查的情況看，43%的農(nóng)戶完全喪失了耕地，人均耕地在0.3畝以上的農(nóng)戶占15%，人均不足0.3畝的占42%。目前，非農(nóng)建設(shè)用地每年占用耕地約250萬—300萬畝。1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地3395萬畝。多數(shù)研究者估計(jì)，至少2400萬農(nóng)民因此完全或者部分喪失了土地。上述只是講的合法占用的耕地導(dǎo)致農(nóng)民失地的情況。倘若考慮非法違規(guī)占用的耕地，目前完全失地或者部分失地的農(nóng)民的數(shù)量將可能達(dá)到近5000萬人。2000年至2010年的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地占用耕地計(jì)劃指標(biāo)是1850萬畝，2000年至2030年計(jì)劃占用耕地將超過5450萬畝。
二、我國現(xiàn)有的征地制度
我國《土地管理法》規(guī)定“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補(bǔ)償”，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)用以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)用”。
但是，《土地管理法》在實(shí)施過程中存在著很大的問題�？梢哉f在很大程度上，并沒有使失地的農(nóng)民的生活得到切實(shí)的保障，違背了《土地管理法》的立法宗旨。
20世紀(jì)90年代以來有些地方也采取了一些措施，比如北京，上海都曾經(jīng)采取安置征地勞動力的做法。在措施之初也確實(shí)解決了許多閑置的勞動力問題，但是20世紀(jì)90年代以來，企業(yè)大量裁員，工人下崗分流，由于失地農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)勞動技能較低，使需要獲得基本安置的失地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。后來各個(gè)地方也曾經(jīng)采取一次性支付補(bǔ)償金的辦法，但這個(gè)辦法只能解決一時(shí)的“失業(yè)”問題，不能解決他們長期無地、無生活保障的問題。
排除這些客觀原因?qū)е碌膯栴}，就現(xiàn)實(shí)的情況我們來分析一下導(dǎo)致失地農(nóng)民生活無保障的原因。
首先，征地程序沒有合法化。目前，一些地方往往只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民必須服從國家利益，而忽視了農(nóng)民對征地的知情權(quán)和依法獲得補(bǔ)償安置權(quán)利的問題。調(diào)查顯示，農(nóng)村土地爭議以浙江、山東、江蘇、河北、廣東等省最為突出，起因大都是地方政府非法或強(qiáng)制征地。征地審批、公告程序被架空，有的“邊斬邊奏”，有的“先斬后奏”，甚至有的“斬了也不奏”。國家宏觀保護(hù)耕地的政策也受到了威脅。
其次， 由于沒有相關(guān)的法律條文，農(nóng)民在土地被征用后，生活保障問題很難得到落實(shí)。安置失地農(nóng)民的補(bǔ)償金很少能切實(shí)落到實(shí)地農(nóng)民的手里。征地補(bǔ)償費(fèi)往往采取層層下?lián)艿姆绞�，所以征地補(bǔ)償費(fèi)被拖欠、截留、挪用的現(xiàn)象在各個(gè)地方都不同程度地存在。安徽省農(nóng)調(diào)隊(duì)抽樣調(diào)查56個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征占用土地情況，涉及29835戶，至檢查結(jié)束時(shí)還有2841戶沒有得到補(bǔ)償。據(jù)福建省有關(guān)資料反映，表面看失地農(nóng)民應(yīng)得的補(bǔ)償占用金兌現(xiàn)率高達(dá)97.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于往年，但到農(nóng)民手中應(yīng)得的補(bǔ)償安置費(fèi)已經(jīng)被層層截留、挪用。漳浦縣蘇溪村反映部分征地賠償款被村委會抵繳歷年所欠“提留統(tǒng)籌”費(fèi)、村干部個(gè)人欠款，發(fā)到農(nóng)民手中的僅80%；未入冊，但實(shí)際存在的耕地（田埂、溝、渠部分）丈量時(shí)“漲”出來，全村共有40-50畝，其賠償費(fèi)被鄉(xiāng)政府占有，村委會、農(nóng)民分不到一分錢；綏北村每畝耕地補(bǔ)償3萬元，前幾年鎮(zhèn)、村、村民各得0.2萬元、1.0萬元、1.8萬元。去年鎮(zhèn)、村、村民各得0.2萬元、0.7萬元、2.1萬元。連江縣上山村2004年征地補(bǔ)償金每畝60000元，農(nóng)民得到補(bǔ)償金每畝32200元，村集體得到27800元。
第三，補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用偏低。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1．8萬元／人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償），僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1．5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活。
還有，失地農(nóng)民對土地增值收益分配方式普遍不滿�！吨袊母铩冯s志農(nóng)村版2004年引用一項(xiàng)調(diào)查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，而農(nóng)民僅占5%—10%。從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府獲取。
三、新的立法的必要性
征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)利益，也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。下面舉出一些個(gè)案。
延平區(qū)爐下鎮(zhèn)下井村，“還我良田”、“還我耕地”的標(biāo)語插在正待開發(fā)的“工業(yè)園區(qū)”上。下井村72歲的老農(nóng)王火金，從家中拿來兩本“承包土地經(jīng)營權(quán)證”和“耕地承包合同書”，遞給新華社記者張國�。骸拔壹�4口人，分得水田2.35畝，上面寫著承包經(jīng)營權(quán)30年不變，如今怎地說收回就收回呢，現(xiàn)在我家一分地都沒有了，我人老了又不會做別的，除了種田根本就沒有其他收入，你叫我吃什么？”
2005年10月，浙江省長興縣雉城鎮(zhèn)五峰村的村民胡批金到北京上訪，投訴無果后找到《鳳凰周刊》，他說他們村農(nóng)民目前是“種田無地，上班無崗，低保無份”。
北焦村村民賈桂林對《鳳凰周刊》說，2003年冬天，北焦村村民冒著零下十四五度的嚴(yán)寒，中午餓著肚子，在省委門口站了一天。45個(gè)“城中村”目前是石家莊“最熱鬧”的地方，幾乎村村上訪，到現(xiàn)在，上訪還在繼續(xù)。
在石家莊市長安區(qū)南高營鎮(zhèn)西古城村，有關(guān)部門為搞土地開發(fā)，造成380畝耕地、菜地?zé)o法耕種，至今垃圾成堆，雜草叢生，已閑置4年。村民上訪無效后，就自發(fā)組織起來，在耕地旁搭了間瓦房，日夜輪流看守，反對圈占。為維護(hù)自己的土地農(nóng)民進(jìn)行了不斷的抗?fàn)帲瑩?jù)《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道，2004年上半年，發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬件，立案查處3.39萬件。
抗?fàn)帋缀跏寝r(nóng)民保衛(wèi)土地的惟一途徑。他們常常打出這樣的標(biāo)語：“我們要吃飯，要生存”；“我們是農(nóng)民，土地是我們的命根子”；“沒有土地，我們賴何以生存？到頭來，只有揭竿而起，因?yàn)�，吏不可畏，小民從來不可輕”。據(jù)媒體報(bào)道，農(nóng)民在抗?fàn)庍^程中，時(shí)常與官方和警方發(fā)生流血沖突，還發(fā)生過一些農(nóng)民搗毀鄉(xiāng)、縣政府的過激事件。
特別值得注意的是，由于矛盾激化，有一些征地事件已經(jīng)演變成政治事件。河北省唐山市2萬多名移民因土地補(bǔ)償款而聯(lián)名罷免市委書記全國人大代表資格一案、秦皇島市1萬多名移民也因同樣的理由罷免市領(lǐng)導(dǎo)人的動議案、福建省寧德市移民以耕地被占罷免市委書記省人大代表資格一案、福建省福州市失地農(nóng)民要求罷免市長全國人大代表資格一案，都是這樣的例子。
由此可見，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭議而成為目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒拥慕裹c(diǎn)，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。誠如溫家寶總理所言，農(nóng)村的征地問題不解決好，我們會犯歷史性的錯(cuò)誤。制定新的法律，以完善我國的征地制度，保障失地農(nóng)民的社會保障問題，勢在必行。
四、新的立法的可行性
分析有關(guān)資料，我們可以發(fā)現(xiàn)，一些地方政府已經(jīng)相繼采取一定的措施來規(guī)范政府征地行為，也有地方制定出地方法規(guī)來保障失地農(nóng)民的社會保障問題，并取得了很好的效果。
2005年4月21日，安徽省十屆人大第十六次常委會正式表決通過了《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》[修改建議稿]�！皩φ鞯睾笫ド畋Ｕ系霓r(nóng)民，由縣級以上人民政府建立就業(yè)和社會保障制度；征地前必須聽取集體組織和農(nóng)民的意見；征地費(fèi)用必須直接發(fā)放到農(nóng)戶”被正式寫進(jìn)安徽省地方法規(guī)。
浙江省2005年12月出臺《被征地農(nóng)民基本生活保障資金管理暫行辦法》，辦法規(guī)定，由政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人共同出資以及通過其他合法方式籌集的專項(xiàng)資金。資金納入財(cái)政部門和勞動保障部門共同認(rèn)定的國有及國有控股商業(yè)銀行單獨(dú)開設(shè)的被征地農(nóng)民基本生活保障資金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。
建議：
1、全國人大常委會將制定《失地農(nóng)民社會保障法》納入“十一五”立法規(guī)劃；
2、全國人大常委會委托勞動和社會保障部牽頭，相關(guān)部門參與，在廣泛調(diào)研和借鑒國?
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