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周洪宇：關(guān)于制定《大量裁員保護(hù)法》的建議

社會(huì)和法制

　　案由

　　在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變過(guò)程中，長(zhǎng)期以來(lái)重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制深層次矛盾也逐漸顯現(xiàn)和突出。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，大量國(guó)有企業(yè)重組改制和關(guān)閉破產(chǎn)，導(dǎo)致大量職工下崗、失業(yè)。即使是具有完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的國(guó)家，由于技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)周期性的變化，勞動(dòng)力供給也可能大于需求，甚至勞動(dòng)力整體需求較低。為了提高經(jīng)濟(jì)效率，企業(yè)單位勢(shì)必對(duì)生產(chǎn)和工作組織進(jìn)行調(diào)整，采取大量裁減員工的措施。

　　大量勞動(dòng)力調(diào)整與流動(dòng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，但是大量裁員經(jīng)濟(jì)代價(jià)巨大：對(duì)于失業(yè)者而言，其經(jīng)濟(jì)成本是失業(yè)者維系本人和家庭基本生活的收入損失以及由此導(dǎo)致的消費(fèi)和儲(chǔ)蓄的減少；對(duì)于經(jīng)濟(jì)而言，其經(jīng)濟(jì)成本是可以由失業(yè)工人生產(chǎn)的商品和提供的服務(wù)被白白浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)潛力未能完全實(shí)現(xiàn)。

　　大量裁員，不但直接沖擊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且直接威脅社會(huì)穩(wěn)定。近十年來(lái)勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛尤其是集體勞動(dòng)案件大幅增加，勞資沖突成為我國(guó)社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。2004年，集體勞動(dòng)爭(zhēng)議案件比2003年增加了百分之七十，達(dá)到近兩萬(wàn)件。其中主要的起因是，企業(yè)采取大量裁員的措施，沒有與職工進(jìn)行磋商，沒有保護(hù)他們的合法勞動(dòng)權(quán)益。大量裁員不僅直接消極影響失業(yè)職工的勞動(dòng)權(quán)利，而且嚴(yán)重影響到失業(yè)職工的身心健康、家庭生活、子女教育、生老病死。盡管許多人理解改革的必要性，但是，由于人口多，勞動(dòng)力供給豐富，勞動(dòng)力市場(chǎng)已成為買方市場(chǎng)，勞動(dòng)者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于不利的地位，加之缺少相關(guān)裁員信息、企業(yè)管理人員腐敗、缺乏勞動(dòng)法律保護(hù)、有法不依，甚至一些地方政府熱衷招商引資，片面追求GDP增長(zhǎng)，漠視下崗職工利益，導(dǎo)致下崗職工走上街頭，參與群體性事件，表達(dá)他們的生存訴求。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的繼續(xù)，大量裁員也將繼續(xù)下去，其消極影響也將愈來(lái)愈嚴(yán)重。如果對(duì)大量裁員不予以法律約束和保護(hù)，這種趨勢(shì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定將構(gòu)成極大的威脅。

　　另外，盡管有關(guān)法律保障婦女免受歧視，但是，在大量裁員過(guò)程中，歧視婦女現(xiàn)象普遍存在。在大量裁員中，女工首當(dāng)其沖，而且女工的下崗比例高于男工，女工再就業(yè)也比男工更加困難。

　　保護(hù)被裁減員工的合法利益，不僅是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是重大的政治問(wèn)題；不僅是現(xiàn)實(shí)的緊迫問(wèn)題，也是關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略問(wèn)題。現(xiàn)在解決大規(guī)模下崗的保障措施和方式，如果仍然停留在政策層面上，失業(yè)工人得不到強(qiáng)有力的行政保護(hù)和司法救濟(jì)，顯然不利于保護(hù)失業(yè)工人的合法權(quán)益，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定。我國(guó)《勞動(dòng)法》和其它一些行政規(guī)章也涉及裁員問(wèn)題，處理少量裁員問(wèn)題還比較合適，但對(duì)付大量裁員問(wèn)題就顯得力不從心，而且其實(shí)施效果不甚明顯，有待吸收現(xiàn)行有關(guān)下崗的中央和地方政策，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)法律保護(hù)措施，進(jìn)一步完善大量裁員的實(shí)體和程序規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。

　　對(duì)付大量裁員的消極影響，國(guó)際組織和許多國(guó)家都制定了大量裁員保護(hù)法律，保護(hù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)利和其他合法利益，降低大量裁員對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的損害。例如，歐盟早在1975年“大量裁員指令”，要求成員國(guó)必須制定相關(guān)法律，以規(guī)范企業(yè)在關(guān)閉或大量解雇時(shí)的實(shí)質(zhì)及程序要件，歐盟成員國(guó)都制定了相關(guān)規(guī)定。另外，國(guó)際勞工組織于1982年第158號(hào)裁員公約和第166號(hào)裁員建議書提出，有必要立法介入大量裁員的實(shí)質(zhì)及程序要件。

　　我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2003年制定了《大量解雇勞工保護(hù)法》。其主要內(nèi)容如下：保障勞工知情權(quán)；建立勞資雙方協(xié)商渠道，使大量解雇損害最小化；建立有效預(yù)警制度，預(yù)防單位無(wú)預(yù)警大量解雇勞工而損害勞工權(quán)益；在大量解雇過(guò)程中，就雇主應(yīng)采取的法定程序和義務(wù)加以規(guī)定，讓勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)、工會(huì)、勞工在此過(guò)程中有參與協(xié)商的機(jī)會(huì)，以期降低解雇事件對(duì)社會(huì)的沖擊；設(shè)立評(píng)估委員會(huì)就單位大量解雇勞工原因進(jìn)行信息收集與評(píng)估，并且定期公告，以此作為產(chǎn)業(yè)和就業(yè)政策制定的依據(jù)；政府為解雇勞工提起訴訟提供法律援助；限制企業(yè)負(fù)責(zé)人出境，等等。上述國(guó)外及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定的大量裁員保護(hù)法律，值得我們認(rèn)真借鑒和參考。

　　在追求經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，必須維護(hù)社會(huì)公平，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，為了社會(huì)利益的平衡和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中處于不利地位的職工，有必要制定《大量裁員保護(hù)法》予以適當(dāng)保護(hù)。

　　建議：

　　1、全國(guó)人大委托勞動(dòng)和社會(huì)保障部牽頭，全國(guó)總工會(huì)、全國(guó)婦聯(lián)等相關(guān)部門參與，組織相關(guān)人員，在深入調(diào)研和借鑒國(guó)內(nèi)外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快起草《大量裁員保護(hù)法》。

　　2、《大量裁員保護(hù)法》的基本內(nèi)容，要包括雇主的義務(wù)、裁員的實(shí)質(zhì)和程序要件、有效預(yù)警機(jī)制的建立、勞工知情權(quán)、協(xié)商參與權(quán)、評(píng)估委員會(huì)的設(shè)立、收集信息并評(píng)估單位大量解雇勞工原因，定期公告，為制定產(chǎn)業(yè)和就業(yè)政策提供依據(jù)；政府為解雇勞工提起訴訟提供法律援助，等等。

　　3、鑒于該問(wèn)題的普遍性、現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，全國(guó)人大要爭(zhēng)取將《大量裁員保護(hù)法》納入“十一五”立法規(guī)劃，盡快出臺(tái)，保護(hù)失業(yè)職工的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，建設(shè)真正的社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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