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周洪宇：關(guān)于加快推進(jìn)問責(zé)制的建議

其他

案由：

    問責(zé)制是一種現(xiàn)代行政制度。它指作為政府行為的實(shí)施者，所有官員的個(gè)人行為和業(yè)績(jī)都要受到監(jiān)督。政府及其官員必須公開自己的政治活動(dòng)，為自己的言行舉止、工作方法和效果負(fù)責(zé)，并接受來自上級(jí)和選民的多種方式的評(píng)判，甚至是罷免和起訴。簡(jiǎn)言之，它是對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任追究制度。

    實(shí)施問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府管理，建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求，也是推進(jìn)依法行政的重要保證。實(shí)施問責(zé)制的目的，是要強(qiáng)化官員對(duì)人民的責(zé)任心，提高服務(wù)質(zhì)量，保證行政親民、高效、廉潔。從這個(gè)意義上說，問責(zé)制應(yīng)當(dāng)也可以成為推動(dòng)公民政治參與的契機(jī)與制度平臺(tái)。

　　20世紀(jì)80年代以來，在全球公共行政改革的浪潮下，強(qiáng)化政府官員的責(zé)任，建設(shè)責(zé)任政府，已成為世界各國(guó)公共行政改革的重要趨勢(shì)。聯(lián)合國(guó)在其“千年宣言”中明確提出了提高政府和官員的公共行政能力和責(zé)任以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求：公共部門的人員應(yīng)滿足公眾增加發(fā)言權(quán)和加強(qiáng)問責(zé)制的要求。公共部門同其他部門之間的區(qū)別是公共部門向公眾負(fù)責(zé)，這種問責(zé)制要求有效地管理其有限的資源，而且管理方式要明智，著重關(guān)鍵目標(biāo)，符合民主要求。

　　在中國(guó)，自2003年“非典”時(shí)期兩位政府高官因未能恪盡職責(zé)而去職以來，問責(zé)制度開始啟動(dòng)。此后，大連市、重慶市、長(zhǎng)沙市、海南省、深圳市、成都市等地相繼實(shí)施了問責(zé)制度�？梢哉f，行政首長(zhǎng)的問責(zé)制度，已在中央層面啟動(dòng)。各地問責(zé)制度的實(shí)行，則顯示了地方正結(jié)合各自的具體情況，在有序跟進(jìn)。

　　目前，我國(guó)各級(jí)政府正在實(shí)現(xiàn)著從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府官員是在國(guó)家機(jī)關(guān)中掌握行政權(quán)力、負(fù)有行政責(zé)任、處理行政業(yè)務(wù)的工作人員。盡管我國(guó)的立法、司法和行政領(lǐng)域都涉及到了官員問責(zé)這一問題，但由于不具備完整的規(guī)制體系，欠缺切實(shí)有效的問責(zé)辦法，官員問責(zé)在很多時(shí)候并沒有得到貫徹落實(shí)。

　　《中華人民共和國(guó)刑法》第九章專門規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的刑事責(zé)任，但由于條文對(duì)犯罪行為的描述過于抽象，使得一些違法犯罪的官員可能借“無(wú)罪推定”原則的保護(hù)而逍遙法外；《行政法》與《行政訴訟法》重在規(guī)范公民、法人和政府的關(guān)系，對(duì)政府官員自身的約束不夠。從司法實(shí)踐來看，個(gè)別官員在犯罪后利用關(guān)系刻意逃避法律追訴，本應(yīng)受到刑事法庭的審判，卻只遭受黨紀(jì)政紀(jì)的處理，重錯(cuò)輕罰的現(xiàn)象時(shí)而出現(xiàn)。從行政實(shí)際情況來看，一些官員認(rèn)為自己干的是公事，干好干壞都應(yīng)由公家扛著，有“秉公行為不為過”的想法，因“公”違法而被追究責(zé)任，尚未引起足夠重視。

　　實(shí)施問責(zé)制的目的，是要強(qiáng)化官員對(duì)人民的責(zé)任心，提高服務(wù)質(zhì)量，保證行政親民、高效、廉潔。實(shí)施問責(zé)制，將權(quán)力與責(zé)任追究掛鉤，是一項(xiàng)有意義的重大的行政進(jìn)步。實(shí)施問責(zé)制，有利于強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)人員的“責(zé)任人”意識(shí)，不僅追究“出問題”行政官員的責(zé)任，也讓那些四平八穩(wěn)、無(wú)所作為的“太平官”加強(qiáng)“勤政”的責(zé)任感。

    實(shí)施問責(zé)制度，是繼黨內(nèi)民主和村民選舉后，中國(guó)政治體制改革的最新發(fā)展。有效的問責(zé)，有利于變粗放式管理為集約式管理，讓行政首長(zhǎng)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，切實(shí)擔(dān)負(fù)起崗位職責(zé)。實(shí)施問責(zé)制，對(duì)于有效地推進(jìn)各項(xiàng)改革，有著十分重要的保證作用。依法增強(qiáng)行政問責(zé)的力度，有利于改變“行政不作為”。全國(guó)各地如果都能認(rèn)真到位的問責(zé)，會(huì)對(duì)行政的清廉、公正、有效，產(chǎn)生重大的促進(jìn)作用。
當(dāng)前，加快推進(jìn)問責(zé)制，推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化官員對(duì)人民的責(zé)任心，提高服務(wù)質(zhì)量，以保障各項(xiàng)改革的順利進(jìn)行，已是刻不容緩，迫在眉睫。

　　建議：

　　1、有關(guān)部門要盡快制定有關(guān)法規(guī)，明確問責(zé)制，使問責(zé)法制化。要明確規(guī)定，公共部門、政府和國(guó)有企、事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，有按職責(zé)做好工作，向公眾、向人民負(fù)責(zé)的責(zé)任。未盡到應(yīng)盡責(zé)任，工作出現(xiàn)較大、重大失誤或損失；有久拖不辦、反復(fù)出現(xiàn)的問題；有社會(huì)、民眾反映突出的問題等，均應(yīng)實(shí)事求是的追究責(zé)任、承擔(dān)責(zé)任、接受相應(yīng)的行政乃至刑事處罰。

    2、要使問責(zé)規(guī)范化、制度化。由于對(duì)政府官員問責(zé)觸及到的是權(quán)力行使者的利益，負(fù)責(zé)處理官員不法不當(dāng)行為的也是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，這種緊密的“相鄰”關(guān)系，很可能導(dǎo)致問責(zé)在執(zhí)行過程中遇到“官官相護(hù)”的阻礙；不規(guī)范、不健全的問責(zé)，還有可能被扭曲，變?yōu)檫x擇性懲罰，成為防止責(zé)任范圍擴(kuò)大、甚至掩蓋更大責(zé)任的工具。而問責(zé)的規(guī)范化、制度化，將會(huì)有效的避免上述現(xiàn)象。要有嚴(yán)密詳盡的制度條文約束，使無(wú)論執(zhí)法者還是犯法者都必須依法行事，讓違規(guī)違紀(jì)、行政不作為的官員受到規(guī)章制度地制約；同時(shí)，也有利于把法規(guī)的震懾變成工作警戒，從而促進(jìn)相關(guān)工作人員嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真地完成工作任務(wù)。

    3、要分清問責(zé)對(duì)象的職責(zé)。在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，如果僅僅有行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而沒有明確的內(nèi)部職能分工。那么，問責(zé)制度有可能成為權(quán)責(zé)不明的制度。所以，問責(zé)制度需要在完善的行政結(jié)構(gòu)之下，進(jìn)一步細(xì)分各級(jí)政府的職責(zé)。

    4、問責(zé)制度必須建立在信息充分的基礎(chǔ)之上，滿足公眾的知情權(quán)。實(shí)施問責(zé)制，需要公眾的普遍參與，積極回應(yīng)，有效監(jiān)督。要做到這些，必須將政府打造成為透明政府，讓政府時(shí)刻處于公眾的視線之內(nèi)，政府官員的一舉一動(dòng)都能受到公眾的制約。為此，需要明確信息透明公開的具體要求；落實(shí)媒體（含上級(jí)所在地和外地媒體）監(jiān)督的必要、規(guī)范和保障；并做好民眾監(jiān)督渠道的保障和反饋工作。

    5、要研究完善問責(zé)的具體制度、辦法。對(duì)啟動(dòng)"問責(zé)"（哪些應(yīng)該“問責(zé)”）；問責(zé)的具體方面（問哪些方面的責(zé)任）；不同程度的問責(zé)查究；問責(zé)的內(nèi)容、程序；問責(zé)結(jié)論及復(fù)議和執(zhí)行等等，作出具體和規(guī)范化的要求。

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