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周洪宇：關(guān)于制定《大江大河法》的建議

環(huán)境資源

    案由

　　1. 大江大河污染形勢(shì)日趨嚴(yán)峻

　　2005年，全國(guó)人大常委會(huì)水污染防治法執(zhí)法檢查組檢查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)七大水系中劣五類(lèi)水體占三成左右，水體已經(jīng)失去使用功能，成為有害的臟水，連農(nóng)業(yè)灌溉都不行。

　　2005年，水利部公布的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)70%以上的河流都受到了不同程度的污染，江河的水污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

　　根據(jù)國(guó)家環(huán)�？偩止嫉馁Y料，我國(guó)的河流、河段已有近1／4因污染而不能滿(mǎn)足灌溉用水要求，全國(guó)湖泊約有75％的水域受到顯著污染。

　　國(guó)家環(huán)�？偩指本珠L(zhǎng)王玉慶曾指出，當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入了環(huán)境污染事故高發(fā)期。由于過(guò)去我國(guó)重化工業(yè)在發(fā)展過(guò)程中，有相當(dāng)一部分企業(yè)建在大江大河附近，或是一些城市中心區(qū)，一旦突發(fā)環(huán)境污染事故就會(huì)造成重大影響。

　　最近一段時(shí)間，我國(guó)水污染事故頻發(fā)：2005年11月，松花江苯泄漏；2005年12月15日的廣東北江鎘污染事件尚未完全平息，12月24日湖南資水(冷水江市)又發(fā)生了化工污染，重慶市墊江也在此時(shí)發(fā)生爆炸事故，其引發(fā)的苯系物泄漏造成了新民桂溪河、曹家河等河流污染；2006年新年伊始，湖南湘江又發(fā)生了鎘污染事件。

　　中國(guó)社科院2005年中國(guó)工業(yè)發(fā)展報(bào)告顯示，從1998年以來(lái)，重化工相關(guān)產(chǎn)業(yè)以年均18．5％的速度增長(zhǎng)。由于石化行業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)和拉動(dòng)明顯，目前在珠三角地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)，都不同程度地存在重化工沿江布局，甚至在環(huán)境敏感區(qū)分布的現(xiàn)象涉及全國(guó)1／6人口的中國(guó)第三大河流淮河，是中國(guó)投入最多、開(kāi)展污染治理最早的大江大河。上世紀(jì)90年代初，淮河水污染日甚一日，不僅對(duì)流域水生態(tài)造成毀滅性打擊，同時(shí)嚴(yán)重影響全流域居民生活。1994年6月，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)淮河水污染治理會(huì)議。隨后頒發(fā)了《淮河流域水污染防治暫行條例》，這是迄今中國(guó)為單一河流水污染治理制定的惟-----部法規(guī)。但據(jù)報(bào)道，2004年淮河污染嚴(yán)重反彈，主要水質(zhì)污染指標(biāo)已達(dá)到或超過(guò)歷史最高水平，流域約60％為劣五類(lèi)水質(zhì)，污染由地上波及地下，直接影響1．3億居民生活。

　　2. 大江大河管理多頭，缺乏協(xié)調(diào)

　　目前，我國(guó)在水資源管理上有“九龍治水”之說(shuō)———水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運(yùn)、城建、地礦等部門(mén)都涉水、管水。比如，水利部門(mén)主要對(duì)江河湖庫(kù)等水源地和農(nóng)村水利、防汛抗旱負(fù)責(zé)；城市供水、排水和城市地下水由城建部門(mén)負(fù)責(zé)；城市以外的地下水由國(guó)土部門(mén)的地礦局主管；城市排污由環(huán)境保護(hù)部門(mén)把關(guān)；水生生物保護(hù)則由農(nóng)業(yè)部門(mén)下屬的漁業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)；與水資源密切相關(guān)的濕地由林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)；內(nèi)河航運(yùn)由交通部門(mén)負(fù)責(zé)；安全飲用水標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定；大型水電建設(shè)由電監(jiān)會(huì)、國(guó)資委(負(fù)責(zé)國(guó)有電力公司的管理)等負(fù)責(zé)。

　　我國(guó)還成立了黃河水利委員會(huì)、長(zhǎng)江水利委員會(huì)等七大機(jī)構(gòu)。但這七大機(jī)構(gòu)都是水利部的派出機(jī)構(gòu)，大多是副部級(jí)單位。要讓一個(gè)副部級(jí)單位統(tǒng)管整個(gè)流域內(nèi)的水資源工作，特別是協(xié)調(diào)其他涉水部門(mén)在本流域內(nèi)省級(jí)政府的相關(guān)工作，顯然也是力不從心的。

　　河流治理與防污是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單靠某一部門(mén)不能解決問(wèn)題，靠多頭管理也不能解決問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)河流的特點(diǎn)，應(yīng)加強(qiáng)跨部門(mén)、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)，加快實(shí)施流域綜合管理措施。

　　跨部門(mén)、跨地區(qū)的綜合協(xié)調(diào)是這些河流得以有效治理的重要因素，而這正是我們所欠缺的。此外，河流治理還要調(diào)動(dòng)公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和公眾的共同參與，讓維護(hù)河流的健康成為流域內(nèi)所有利益相關(guān)方的共同目標(biāo)。同時(shí)，要引入市場(chǎng)機(jī)制，借助經(jīng)濟(jì)手段，強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和環(huán)境目標(biāo)，降低企業(yè)的環(huán)境影響，杜絕因企業(yè)操作不當(dāng)引起的環(huán)境危機(jī)。

    全流域的綜合規(guī)劃，將從流域的生態(tài)承載力出發(fā)，突破地區(qū)和部門(mén)之間的障礙，綜合考慮流域內(nèi)自然資源的合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)、主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策與布局原則，科學(xué)地協(xié)調(diào)上下游、左右岸在資源利用和產(chǎn)業(yè)布局方面的關(guān)系，以流域內(nèi)水、土、生物等自然資源的可持續(xù)利用、流域內(nèi)健康的生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)功能來(lái)支持流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的“共贏”。

   這樣的流域綜合規(guī)劃，是一個(gè)戰(zhàn)略性、原則性、指導(dǎo)性的綜合規(guī)劃，而不僅僅是一個(gè)水資源的綜合利用規(guī)劃，必須賦予其更高的法律地位，才能以流域綜合規(guī)劃指導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)流域內(nèi)各地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和流域內(nèi)的各專(zhuān)題規(guī)劃等。

　　3．大江大河立法缺失，管理、治理、保護(hù)、開(kāi)發(fā)與利用缺乏法律保障

　　目前我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)法涉及大江大河，存在立法缺失；而現(xiàn)有的分別立法的主張[如制定《長(zhǎng)江法》、《黃河法》、《淮河法》、《珠江法》、《松花江法》等等]又有失科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏整體考慮。大江大河資源的管理、治理、保護(hù)、開(kāi)發(fā)與利用等，已成突出問(wèn)題，特別是近幾年發(fā)生的多起大江大河嚴(yán)重污染事件迫使立法應(yīng)盡快提上議事日程，不立法，問(wèn)題難以解決。而國(guó)外對(duì)大江大河立法[如美國(guó)對(duì)密西西比河等]已有立法實(shí)踐，值得參考和借鑒。

　　建議：

　　1，建議全國(guó)人大常委會(huì)將制定《大江大河法》納入國(guó)家“十一五”立法計(jì)劃之中；

　　2，建議由國(guó)家水利部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局牽頭，邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)和人員，在深入調(diào)研和廣泛參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)立法成果的基礎(chǔ)上，盡快啟動(dòng)起草工作，拿出法律文本初稿，提供討論、修改。

　　3，在討論、修改過(guò)程中，要廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，走開(kāi)門(mén)立法、民主立法、科學(xué)立法的路子，使之比較科學(xué)、合理，成為一部良法；

　　4，該法的主體框架，建議包括總則、大江大河的管理、大江大河的治理、大江大河的保護(hù)、大江大河的開(kāi)發(fā)與利用、法律責(zé)任、附則等。

　　建議人：周洪宇，十屆全國(guó)人大代表，華中師范大學(xué)教授
　　李長(zhǎng)安，湖北省政協(xié)常委，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)教授

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