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蔡繼明：解決憲法二律背反的方案選擇

社會(huì)和法制

　　在中華人民共和國(guó)憲法中，有關(guān)土地制度和征地制度的規(guī)定，存在著一個(gè)二律背反：一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地）來(lái)滿足；而另一方面，憲法又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會(huì)違反后一種規(guī)定；而要堅(jiān)持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。

　　正是由于我國(guó)憲法中存在著上述二律背反，才一方面造成政府的征地行為缺乏有效約束，征地范圍過(guò)寬，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面對(duì)農(nóng)民的失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，執(zhí)行中隨意性較大，使農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，造成大量“三無(wú)農(nóng)民”，同時(shí)也使土地征用和出讓環(huán)節(jié)成為孳生腐敗行為的重要溫床。

　　要解決上述二律背反，必須推進(jìn)我國(guó)包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的整個(gè)土地制度的改革。這里試提出4種可供選擇的方案：

　　方案1：在保持現(xiàn)行土地制度不變的條件下，將憲法第10款修改成：“國(guó)家為了公共利益的需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償�！� 這樣，政府的征地行為，無(wú)論是出于公共利益的需要，還是出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和商業(yè)開(kāi)發(fā)的需要，都有了最高的法律依據(jù)。

　　方案2：在保持現(xiàn)行征地制度不變的條件下，進(jìn)行土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)的增量改革，即新增加的商業(yè)用地可以實(shí)行私有，允許商業(yè)投資者與農(nóng)地的集體所有者在遵循法律和土地規(guī)劃的條件下自由進(jìn)行土地所有權(quán)的交易。這樣，城市土地將實(shí)行以國(guó)有制為主體的混合所有制結(jié)構(gòu)，這就要求對(duì)憲法有關(guān)城市土地制度的規(guī)定做一定的修改。

　　方案3：在方案2的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推行農(nóng)地私有制，使農(nóng)民真正獲得土地所有權(quán)。這樣，城市建設(shè)用地，無(wú)論是出于公共利益的需要，還是商業(yè)開(kāi)發(fā)的需要，都要通過(guò)和作為土地所有者的農(nóng)民平等協(xié)商或討價(jià)還價(jià)來(lái)獲得。這就要求對(duì)憲法有關(guān)農(nóng)村土地制度的規(guī)定做必要的修改。

　　方案4：在方案3的基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行土地混合所有制結(jié)構(gòu)，即，與公共利益相聯(lián)系的土地，無(wú)論是在城市土地還是在郊區(qū)，都?xì)w國(guó)家所有，新增的土地通過(guò)行政性征地環(huán)節(jié)而獲得；而除了由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的土地外，其他土地（包括城市和農(nóng)村）歸個(gè)人所有，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是私人企業(yè)，用于商業(yè)開(kāi)發(fā)的土地，只能通過(guò)土地市場(chǎng)與土地所有者進(jìn)行公平的交易而獲得。

　　上述4種方案中，第一種方案是最容易被政府接受的，但其結(jié)果也是最壞的。因?yàn)檫@個(gè)方案雖然消除了上述憲法中的二律背反，但實(shí)際上擴(kuò)大了政府征地的范圍和權(quán)限，這不可避免地又會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更不合理的干預(yù)、更普遍的腐敗以及對(duì)農(nóng)民利益更大的傷害和土地資源更無(wú)效率的配置。

　　第二種方案是一種妥協(xié)的漸進(jìn)式改革，或叫做增量改革。它沒(méi)有從根本上改變國(guó)家的土地制度，對(duì)既得利益者的利益給以承認(rèn)，與先行的意識(shí)形態(tài)也不會(huì)產(chǎn)生很大沖突。所以，經(jīng)過(guò)努力，這一方案也還是容易被政府接受的。

　　第三種方案改革的力度較大，它有利于增加農(nóng)民的收入，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易和農(nóng)地的集中，加快城市化進(jìn)程。這一方案能否被政府接受，取決于政府是否真正有決心從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題。

　　第四種方案最徹底，是真正意義上的改革，是解決城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的根本途徑，也是中國(guó)所有制結(jié)構(gòu)改革的終結(jié)。但它被政府接受的難度會(huì)很大，因?yàn)樽鳛楦母锏淖詈笠粋€(gè)攻堅(jiān)戰(zhàn)，難度自然會(huì)很大。

　　我們應(yīng)該盡可能避免第一種方案，促成第二種方案，力爭(zhēng)第三和第四種方案的實(shí)現(xiàn)。

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