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陳凌孚：以問(wèn)責(zé)制為突破口，進(jìn)一步加快行政管理體制改革

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《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》指出：“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對(duì)外開(kāi)放水平的關(guān)鍵�！彪S著“十一五”規(guī)劃的實(shí)施，長(zhǎng)期以來(lái)人們關(guān)心的政府改革將進(jìn)入新階段。

　　經(jīng)過(guò)27年的改革開(kāi)放，傳統(tǒng)的政府管理體制已越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，政府職能轉(zhuǎn)變落后于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，尚未真正從單一的管制型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，某些政府領(lǐng)導(dǎo)和政府部門(mén)仍停留在政府的工作就是管理和審批的傳統(tǒng)思維定式中，只想增加自己手中的審批權(quán)和管理權(quán)�，F(xiàn)行的行政管理體制權(quán)責(zé)并不匹配，除非發(fā)生重大責(zé)任事故，一般無(wú)須為管理的失誤、過(guò)錯(cuò)擔(dān)負(fù)具體責(zé)任，政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化的不良傾向和不正確的政績(jī)觀也由此產(chǎn)生。之所以發(fā)生政府的“越位”、“缺位”及“不到位”，一方面有利益的驅(qū)動(dòng)，另一方面是缺乏必要的責(zé)任追究制度。

　　缺乏對(duì)決策責(zé)任問(wèn)責(zé)制度，導(dǎo)致的嚴(yán)重后果有：

　　1、決策比較輕率，失誤頻頻發(fā)生。據(jù)世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”期間，我國(guó)投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)損失大約在4000億到5000億元。不少?zèng)Q策嚴(yán)重脫離實(shí)際，如目前中國(guó)的600多個(gè)城市中，竟有183個(gè)城市提出要建國(guó)際化大都市。又如不少地方在城市改造中，不顧城市歷史文化底蘊(yùn)，隨意拆除有價(jià)值的歷史街區(qū)、文物古跡和有時(shí)代特點(diǎn)的舊建筑，似乎只要拆了舊房子，建起高樓大廈或復(fù)古建筑，城市就有文化了，就是現(xiàn)代化了，結(jié)果使不少地方名城名鎮(zhèn)特色風(fēng)貌逐漸消失。

　　2、投資不講效益，浪費(fèi)嚴(yán)重。在某些決策者的思維模式中，認(rèn)為要使GDP上去，只有增加投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，因而熱衷于“上大項(xiàng)目”，只關(guān)注支出規(guī)模而不是支出效益，在未作嚴(yán)格的科學(xué)的可行性研究的情況下冒然上馬，導(dǎo)致形象工程仍然不少。GDP上去了，但并沒(méi)有促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和人民富裕。同時(shí)據(jù)國(guó)資委有關(guān)資料，全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)1／3屬于閑置浪費(fèi)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議后，據(jù)國(guó)家發(fā)改委主任馬凱報(bào)告，當(dāng)前，鋼鐵、電解鋁、鐵合金、焦炭、電石、汽車和銅冶煉行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題突出，水泥、煤炭和紡織行業(yè)也存在同樣問(wèn)題；鋼鐵生產(chǎn)能力已大于市場(chǎng)需求1.2億噸，但有再建能力7000萬(wàn)噸；電解鋁行業(yè)閑置生產(chǎn)能力260萬(wàn)噸，鐵合金行業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)能力2213萬(wàn)噸，開(kāi)工率僅為40%左右，焦炭行業(yè)超生產(chǎn)需求1億噸，還有在建和擬建能力各3000萬(wàn)噸；電石行業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)能力1600萬(wàn)噸，有一半能力放空；銅冶煉行業(yè)，遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)年國(guó)內(nèi)銅精礦預(yù)計(jì)保障能力；汽車行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩200萬(wàn)輛，在建能力200萬(wàn)輛，正在醞釀和籌備新上能力達(dá)800萬(wàn)輛……產(chǎn)品過(guò)剩也導(dǎo)致了相當(dāng)部分企業(yè)虧損，中國(guó)虧損企業(yè)額同比上升57.6%，增幅同比擴(kuò)大50.4%。我國(guó)土地資源十分緊缺，但許多政府辦公大樓前都興建了巨型廣場(chǎng)，由于這些廣場(chǎng)主要目的不是為了豐富市民生活，所以若大的廣場(chǎng)往往沒(méi)有什么人，只是當(dāng)?shù)卣囊粋€(gè)形象和擺設(shè)。許多城市投資上億元的體育館，除了開(kāi)一、二次運(yùn)動(dòng)會(huì)及若干次大型活動(dòng)外，平時(shí)空關(guān)，不僅廣大群眾無(wú)法入內(nèi)鍛煉而且還背上沉重維護(hù)負(fù)擔(dān)，形成極大浪費(fèi)。
3、國(guó)有資產(chǎn)大量流失，無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。在國(guó)企改制中，不經(jīng)市場(chǎng)評(píng)估和規(guī)范操作，隨意出售也有不少例子見(jiàn)諸于報(bào)端。央企2004年共申報(bào)核銷損失３１７８億元人民幣，加上財(cái)政部已核準(zhǔn)的近１０００億元損失，央企核銷損失共計(jì)４千多億元。我省每年也要核銷大量國(guó)有不良資產(chǎn)。而這與銀行核銷的損失相比，央企的手筆還不算大，需知，在過(guò)去幾年中，四大國(guó)有商業(yè)銀行共計(jì)核銷損失超過(guò)二萬(wàn)億元。

　　4、形成巨額債務(wù)，包袱扔給后人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2004年底，全國(guó)各地政府投資的建設(shè)項(xiàng)目拖欠的工程款高達(dá)700億元。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心估算，全國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上。對(duì)政府債務(wù)，不少現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法還也不準(zhǔn)備還。這種債務(wù)“說(shuō)不清、理還亂，舊債未清，新債又生”�？峙伦罱K大部分也只能作為呆帳、壞帳，而由廣大老百姓“買(mǎi)單”。

　　這些現(xiàn)象，不能不引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，因?yàn)榫揞~不良資產(chǎn)看似國(guó)家財(cái)政進(jìn)行核銷，看似從國(guó)家財(cái)政帳上列支資金，最終還是落到了廣大老百姓頭上。核銷損失的目的當(dāng)然是為了企業(yè)、有關(guān)地方政府深化改革的需要，使之輕裝上陣。問(wèn)題在于，對(duì)這些龐大的不良資產(chǎn)的核銷，決不能簡(jiǎn)單地一筆勾銷，一剝了之，讓造成損失的責(zé)任者逍遙法外。必須實(shí)施決策責(zé)任追究制度，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制，必須讓責(zé)任者為自己的過(guò)失與錯(cuò)誤付出代價(jià)。如果在剝離和核銷不良資產(chǎn)及清理債務(wù)時(shí)，不對(duì)造成不良資產(chǎn)的責(zé)任人追究到底，抑或追究時(shí)避重就輕，大事化小，小事化了，那就不僅僅是在縱容犯罪，其本身也是一種犯罪行為。更惡劣的后果是，這將會(huì)導(dǎo)致更多的不良資產(chǎn)產(chǎn)生，更多債務(wù)出現(xiàn)，從而陷入惡性循環(huán)的怪圈，造成無(wú)法估量的危害。

　　從2003年SARS席卷全國(guó)導(dǎo)致衛(wèi)生部、北京市主要領(lǐng)導(dǎo)的辭職，到2004年中石油、密云縣、吉林市主要領(lǐng)導(dǎo)的去職，到2005年國(guó)家環(huán)�？偩种饕I(lǐng)導(dǎo)因松花江環(huán)境污染事件辭職，官員問(wèn)責(zé)已經(jīng)開(kāi)始，但目前還局限在重大責(zé)任事故層面，未形成官員問(wèn)責(zé)的制度；同時(shí)問(wèn)責(zé)主體還是中央和上級(jí)政府，而不是各級(jí)人大。

　　胡錦濤總書(shū)記在主持中共中央政治局2005年１２月２０日第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“推進(jìn)行政管理體制改革是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。我國(guó)目前的行政管理體制同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷推進(jìn)的新形勢(shì)還存在著不適應(yīng)的方面，需要進(jìn)一步加以解決。要通過(guò)推進(jìn)行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)行政管理方式，加強(qiáng)行政法制建設(shè)，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道�！泵鞔_提出了行政管理體制改革目標(biāo)和任務(wù)。

　　在歷次行政體制改革中，源于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和事關(guān)干部升遷的“內(nèi)發(fā)型”改革容易取得成效，源于上級(jí)部署、缺乏經(jīng)濟(jì)和升遷動(dòng)力的“外推型”改革大都成效不明顯。造成這一現(xiàn)象的一個(gè)主要原因是缺乏責(zé)任追究，特別是缺乏對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究。我們認(rèn)為要建設(shè)責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府，首先應(yīng)建立健全問(wèn)責(zé)制，使權(quán)力與責(zé)任相匹配，使各級(jí)政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)明白，不僅貪污腐敗行為要受到嚴(yán)懲，不講科學(xué)、不尊重事物發(fā)展規(guī)律的決策失誤造成的損失浪費(fèi)行為同樣要受到追究。追究責(zé)任不僅僅是上級(jí)對(duì)下級(jí)的要求，也不僅僅是會(huì)議上的口號(hào)，只有當(dāng)“誰(shuí)決策。誰(shuí)負(fù)責(zé)”納入法律框架并成為制度的時(shí)候，責(zé)任追究才能真正起實(shí)效。

　　為此建議：

　　1、在實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的同時(shí)，要盡快在審計(jì)部門(mén)內(nèi)部設(shè)立效益審計(jì)部門(mén)，對(duì)各級(jí)政府、事業(yè)單位及國(guó)企開(kāi)展重大項(xiàng)目效益審計(jì)，審計(jì)結(jié)果應(yīng)向人大提交報(bào)告，并予以公示。

　　2、應(yīng)根據(jù)中央有關(guān)行政管理體制改革精神和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，亦可借鑒不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成熟制度，制定問(wèn)責(zé)制度。根據(jù)審計(jì)的結(jié)果，只要屬于決策失誤造成損失的，輕則要受到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰和降級(jí)，重則不僅要辭職，而且應(yīng)追究刑事責(zé)任，而且直接領(lǐng)導(dǎo)與主管領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)主要責(zé)任。屬于集體決策失誤的應(yīng)追究決策時(shí)第一把手的責(zé)任。同時(shí)，決策責(zé)任追究，應(yīng)該對(duì)決策者實(shí)行“無(wú)限期責(zé)任制”，讓責(zé)任者按照法律追溯程序承擔(dān)歷史責(zé)任。如果決策重大失誤并造成重大損失的，無(wú)論決策者升到什么級(jí)別，調(diào)任到何處，都應(yīng)追究其責(zé)任。

　　3、加強(qiáng)人大對(duì)政府的監(jiān)督。國(guó)有不良資產(chǎn)的產(chǎn)生應(yīng)向人大報(bào)告，接受人大質(zhì)詢，核銷應(yīng)經(jīng)人大批準(zhǔn)。國(guó)家出資的重大投資項(xiàng)目和政府所有重要支出事項(xiàng)應(yīng)提交各級(jí)人大審議通過(guò)后才能實(shí)施；其產(chǎn)生的效益要接受人大的評(píng)估審查。

　　4、進(jìn)一步加強(qiáng)政協(xié)、各民主黨派、新聞媒體和社會(huì)各界對(duì)政府的監(jiān)督，特別是對(duì)政府支出效益的監(jiān)督。

　　5、健全科學(xué)民主決策機(jī)制；建立健全國(guó)家出資的重大投資項(xiàng)目和政府重要支出的評(píng)估、公示、監(jiān)督機(jī)制。

　　6、國(guó)企事業(yè)單位改制要向人大報(bào)告，向社會(huì)公示，接受人大、政協(xié)和社會(huì)各界監(jiān)督。

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陳凌孚：以問(wèn)責(zé)制為突破口，進(jìn)一步加快行政管理體制改革

陳凌孚：以問(wèn)責(zé)制為突破口，進(jìn)一步加快行政管理體制改革