一、長江流域水資源的狀況
長江流域總面積約180萬平方公里，占全國國土面積的19%，多年平均降水量1070毫米，水資源總量10000億立方米，占全國徑流總量的35%，整個流域水質總體相對較好。與其它流域相比，長江流域水量相對豐富，自凈能力較強。排污總量約占全國的34%，具有水量大、排污量大、總體水質尚好、局部污染嚴重的水資源基本特征。
隨著流域經(jīng)濟高速增長、人口總量擴大和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，流域水資源保護相對滯后，存在著管理體制不順，監(jiān)督執(zhí)法力度不夠，沿江地區(qū)經(jīng)濟結構不盡合理，保護水資源意識薄弱等方面問題，導致流域水資源質量不斷下降，生態(tài)惡化的局面尚未得到根本控制，水質性缺水的矛盾有所加劇，流域水資源保護面臨的問題日益突出。
沿長江干支流的主要城市近岸水域污染嚴重，沿江城市的多處主要取水口難以保證穩(wěn)定的水質標準；流域內主要湖泊富營養(yǎng)化趨勢未得到有效控制，巢湖和滇池富營養(yǎng)化治理效果不明顯，鄱陽湖和洞庭湖富營養(yǎng)化問題日益顯現(xiàn)。水土流失仍然嚴重影響長江水資源質量。在全國七大流域中，長江流域的水土流失面積和侵蝕總量均居首位，目前仍有占流域30%的水土流失面積沒有得到治理。水資源過度、無序開發(fā)引發(fā)新的水環(huán)境問題。長江流域整體上開發(fā)利用程度不高，但局部地區(qū)開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護脫節(jié)，引發(fā)一系列環(huán)境問題，如部分支流河道斷流干枯、石漠化與荒漠化加劇、湖泊和濕地萎縮、長江源頭生態(tài)惡化、局部地區(qū)地下水超采、河口地區(qū)咸水倒灌、生物多樣性受損等新的環(huán)境問題。同時，三峽工程已于2003年6月蓄水，南水北調工程也已動工建設，對三峽水庫、南水北調中、東線水源地的保護也將面臨較大的壓力。
長江維系著全國三分之一人口的飲水安全與全國GDP三分之一的生產(chǎn)用水，作為中華水塔，將通過東中西三線向西北、華北、京津地方提供清潔用水，保護好長江水資源，不僅關系著長江流域的發(fā)展前景，而且將影響華北、京津地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對促進我國全面建設小康社會、保證社會和諧穩(wěn)定發(fā)展有著不可替代的重要作用。
二、長江流域水資源保護中的特殊問題
1.干流近岸水域污染嚴重，江心水質尚可，污染有向江心轉移的趨勢
目前，長江的總體水質尚好，干支流局部水污染嚴重。其中干流有近600公里岸邊污染帶，這些近岸污染帶，大多分布在沿岸200米的范圍內。長江沿岸主要城市取水口的位置一般也在近岸200米的范圍內，污染嚴重區(qū)同時又是用水集中區(qū)。近岸污染是造成長江沿岸一些城市取水困難的主要原因。近岸污染是長江獨有的特殊問題。
2.支流污染治理向干流轉嫁
對長江流域支流兩萬多公里水質監(jiān)測結果表明，超標河段長度約占1/3。黃浦江、漢江、湘江、沱江、岷江、嘉陵江等支流及一些城市內河、內湖污染較嚴重，對長江干流水質污染負荷影響顯著。因此，對長江流域水資源的保護，不僅需要對長江干流進行統(tǒng)一治理，同時也需要對流域內的主要支流、湖泊進行協(xié)調治理。由于這些干流、支流及湖泊分屬不同行政區(qū)劃且具有不同地理環(huán)境，有著不同社會經(jīng)濟發(fā)展背景，涉及各種不同的利益群體。城市將原排入城市支流與湖泊的污染物轉排入干流，對干流水質和生態(tài)環(huán)境造成嚴重威脅。
3.需要從流域層面上考慮三峽工程對長江水資源保護的影響
三峽工程是目前長江流域最大的控制性工程。三峽水庫已于2003年6月蓄水。三峽工程建成后，長江干流的水文、水質情況發(fā)生巨大變化。庫區(qū)平緩的水體自凈能力下降，庫區(qū)水質保護尤為重要，由于下泄流量的改變，必將對中下游主要濕地、水生生物多樣性、河口生態(tài)環(huán)境造成不利影響。
三峽工程建成后將改變長江上中下游污染現(xiàn)狀，長江干支流河段納污能力將發(fā)生變化，從而加重了一些行政區(qū)域的治污責任。如三峽庫區(qū)對重慶、四川、湖北三�。ㄊ校┑纳鐣�(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、污染治理將產(chǎn)生重大影響。
國家對三峽工程給予了高度重視，通過環(huán)境影響評價對三峽工程建成后的有關問題進行了充分論證，提出了相應措施，但全面落實需要調整一系列社會經(jīng)濟關系。三峽庫區(qū)制定的有關管理制度與規(guī)定。只涉及三峽庫區(qū)或三峽工程，不能牽動三峽對整個流域社會經(jīng)濟與生態(tài)的影響。三峽工程的影響是全流域性的，需要從全流域的角度協(xié)調生態(tài)環(huán)境保護、治污責任、產(chǎn)業(yè)結構調整、生態(tài)補償、生態(tài)調度等一系列問題。
4.從流域范圍考慮南水北調對長江水資源的影響
南水北調工程是實現(xiàn)我國南北水資源合理配置、優(yōu)化調控的跨流域調水工程，它涉及長江、黃河、淮河、海河四大水系及多個行政區(qū)域�？缌饔蛘{水工程涉及的利益主體關系復雜，其水資源保護責任區(qū)分不同于同一流域內上下游之間地方責任區(qū)分。雖然我國目前的一些制度可用于跨流域調水水資源保護中，但從立法角度看，還缺乏跨流域調水有關水資源保護責任區(qū)分的原則和規(guī)定，不同的責任機制，將直接導致權利義務主體的差異和水資源保護制度設置差異�，F(xiàn)有法規(guī)在跨流域調水中水資源保護制度設置上存在空白，不能滿足南水北調水資源保護的需要，需要專門對此進行規(guī)范。
南水北調對長江水資源的影響還在于工程全部建成后，將從東中西三線北調大量的長江水。這些水資源北調后，長江水資源的減少會影響到長江中下游的生態(tài)與水資源狀況，特別是對長江流域中下游地區(qū)的水生態(tài)環(huán)境、用水安全以及社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生影響。因此對南水北調的水資源保護規(guī)范，需從流域范圍內來考慮。
5.上中游水電開發(fā)的累積效應對長江生態(tài)與供水安全的影響
長江流域（包括西南諸河，下同）蘊藏著豐富的水能資源，長江上游和西南諸河水力資源開發(fā)條件優(yōu)越。一是絕大多數(shù)水電站技術經(jīng)濟指標好；二是水庫淹沒損失較�。蝗菐讞l大河的落差大而集中，流量大且相對穩(wěn)定，每條大河上都能找到調節(jié)性能好的“龍頭”水庫。而長江流域屬能源短缺地區(qū)，人均能源不僅遠低于世界平均水平，而且也遠低于全國平均水平，一次能源供應的形勢十分嚴峻；而在各種常規(guī)能源中，水力資源豐富，煤炭、石油等化石燃料能源較少，分別占全國總量約60%、7.7%、2.4%。開發(fā)利用長江流域水力資源，是解決長江流域電力能源問題的合理途徑。
但是，水資源的水電開發(fā)利用，一般需要修建大壩水庫，淹沒土地、遷移人口、改變河流水文特征和河流生態(tài)系統(tǒng)，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。同時，河流上一系列的水電開發(fā)利用還涉及到防洪、航運、灌溉、供水、環(huán)保以及跨流域調水等多方面的問題。這些水電工程的建設，將改變長江原有地質地貌，造成長江水生生物洄游通道被人為阻塞，影響水生生物和水域生態(tài)。由于每個水電站都是一個市場利益主體，都會尋求其市場利益的最大化，這樣水電調度與生態(tài)調度上就存在著必然的沖突，解決沖突機制缺乏規(guī)范。特別是已有的2000多座水電站對全流域生態(tài)影響的累積效應及其對長江流域中下游地區(qū)生態(tài)安全與用水安全的沖擊，缺乏相應的法律規(guī)范。
6.長江流域生態(tài)功能的獨特性與重要性需從流域層次上的統(tǒng)一保護
據(jù)不完全統(tǒng)計，長江流域現(xiàn)有水生生物1100多種，其中魚類370多種、底棲動物220多種和其他上百種水生植物。由于在水產(chǎn)種質資源特別是名特優(yōu)魚類資源方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，長江流域被譽為我國淡水漁業(yè)的搖籃，魚類基因庫和經(jīng)濟魚類的原種基地。長江豐富的水生生物資源，與生態(tài)類型多樣性，在促進長江漁業(yè)乃至沿江地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、維系長江流域生態(tài)平衡和生物多樣性、保障國家生態(tài)安全方面發(fā)揮著重要作用。但目前污染治理，生態(tài)保護與漁業(yè)養(yǎng)殖等方面，缺少流域性綜合協(xié)調。
7.治污責任的特殊性需要從流域角度進行規(guī)范
流域中三峽控制性工程的建設，主要是以固有投資進行的，它將從流域整體上改變治污的格局，因此整個流域的污染治理存在獨特性。一方面，上游的污染（水土流失造成的污染、工業(yè)污染與生活垃圾污染、農(nóng)業(yè)面源污染等）在工程建成后將影響水庫水資源的狀況與水環(huán)境安全，造成上游的污染轉移至庫區(qū)。而由于庫區(qū)特殊的水流條件，水庫污染的治理將變得十分困難，因此必須重新劃分上游相關省市與地區(qū)的污染治理責任，減少入庫的污染量。另一方面，整個流域水資源保護涉及中央、地方及排污單位的治理責任，這些責任的區(qū)分與協(xié)調難度是別的流域無法比擬的。亟需從流域角度進行規(guī)范。
三、解決長江流域水資源保護的法律問題
1.流域管理機構的強化
流域管理機構的法律地位，雖然在水法中得到確立，但由于流域管理機構僅規(guī)定為水利部設立的，行使水利部授權的職責，因此流域管理機構的職能與法律地位還較弱，對現(xiàn)有的長江流域水資源保護局實行的水利部、國家環(huán)境保護總局雙重領導體制沒有很好落實，特別是在水污染防治上的職能弱化，不能夠適應長江流域水資源保護的需要。強化流域管理機構的法律的地位，主要是確立流域機構統(tǒng)一管理長江流域水資源的職責，加強對流域水資源保護中區(qū)域政府的協(xié)調、指導與監(jiān)督職能等。
2.流域管理與區(qū)域管理制度的完善與細化
水法雖然在水資源綜合管理模式方面，增設了流域管理的內容，確立了流域管理機構的管理地位，但在流域管理與區(qū)域管理相結合中，流域管理機構與區(qū)域管理機構之間的界定不清，影響了流域綜合管理的效力。因此必須對此進一步細化，明確流域管理與區(qū)域管理各自職責范圍。特別是在水資源保護上，流域管理機構與地方行政區(qū)域之間的關系，從而真正實現(xiàn)流域水資源生態(tài)功能與經(jīng)濟功能的綜合保護。
3.確定納污能力的法律效力
水法從水體的自凈能力與生態(tài)恢復能力出發(fā)，規(guī)定了水域納污能力，并規(guī)定了相應的提出程序，并以此作為整個流域水體排污的依據(jù)。但由于對其法律效力缺乏相應的協(xié)調，而水污染防治法中規(guī)定的是污染物排放總量控制制度。當有關部門不依據(jù)水域納污能力進行相關的排污總量控制與排污量的分配時，沒有明確規(guī)定其法律責任。因此需要進一步強化水域納污能力的法律效力，規(guī)定其為核定整個流域排污總量的依據(jù)，有關部門必須據(jù)此核定相關區(qū)域的排污總量，在此范圍內
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