一、案由
我國的改革開放始于分配領(lǐng)域。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制后，便開始研究建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是國際通用的利益重新分配的重要手段，各國都有非常完備的制度體系，但我國沒有照搬別國的法則，而是依據(jù)國情有選擇地進(jìn)行借鑒。1995年，我國實(shí)行了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，2002年改稱為一般性轉(zhuǎn)移支付�；竟綖椋耗呈^(qū)客觀因素轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額=（該省區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出—該省區(qū)財(cái)力—該省區(qū)收入努力不足額）X客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。主要支付形式為：稅收返還，2001年占中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額的45.1%；原體制補(bǔ)助或上解，2001年占2.3%；專項(xiàng)撥款，2001年占26.4%；過渡期的轉(zhuǎn)移支付，占3.1%；調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付；結(jié)算補(bǔ)助或上解；其他補(bǔ)助等。
從運(yùn)行十年的情況來看，由于政府間事權(quán)劃分不夠明晰、政府的預(yù)算體系不統(tǒng)一也不完整、中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理、轉(zhuǎn)移支付模式單一、一般性轉(zhuǎn)移支付比重過小等等原因，我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)際上是財(cái)政“基數(shù)包干”和“分稅制”下的一種混合體，并不適應(yīng)建立公共財(cái)政制度的基本要求。國家審計(jì)署審計(jì)長李金華2003年6月25日向全國人大常委會(huì)報(bào)告2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況時(shí)表示，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理中存在三個(gè)主要問題。
這三個(gè)問題分別是：
1.有些項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置，存在多頭審批現(xiàn)象。2002年，為改善中小學(xué)基本辦學(xué)條件，中央財(cái)政安排10個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，金額31．2億元，分別由財(cái)政部、教育部、原國家計(jì)委審批管理。安排地方救災(zāi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目15項(xiàng)，金額41億元，由財(cái)政部、原國家計(jì)委、民政部、農(nóng)業(yè)部、教育部分頭審批，財(cái)政部管理的項(xiàng)目還分散在各司局審批管理。這種重復(fù)設(shè)置項(xiàng)目、多頭審批的做法，使資金難以統(tǒng)籌安排，合理配置，并造成一些地方多頭申請(qǐng)，重復(fù)要錢。
2.有些資金分配超范圍，對(duì)本系統(tǒng)安排資金偏寬。2002年，財(cái)政部在分配社會(huì)保障、中小學(xué)建設(shè)等10項(xiàng)補(bǔ)助資金時(shí)，將國家明確規(guī)定不應(yīng)給予補(bǔ)助的地區(qū)和單位納入補(bǔ)助范圍，共超范圍安排5億元。其中，在分配社會(huì)保障3項(xiàng)補(bǔ)助資金時(shí)，對(duì)國務(wù)院明確規(guī)定不應(yīng)給予補(bǔ)助的4個(gè)省仍給予補(bǔ)助4．08億元。在分配職業(yè)教育特殊困難院校建設(shè)補(bǔ)助資金時(shí)，沒有按規(guī)定將資金主要用于農(nóng)村和中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在安排的10所院校4450萬元中，有2500萬元分配給了經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)的2所院校，占56％。財(cái)政部在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算中為本系統(tǒng)安排一些資金，特別是一些司局利用職權(quán)向地方財(cái)政對(duì)口處室安排資金的做法由來已久，審計(jì)署多次提出異議，但一直沒有得到很好解決。這種做法缺乏依據(jù)，違背財(cái)政分級(jí)管理的原則，有一定的弊端。
3.有些資金的分配與實(shí)際情況脫節(jié)。2002年，財(cái)政部在分配市縣鄉(xiāng)在編人員分流期間工資補(bǔ)助時(shí)，未充分考慮各地編制精簡和人員分流的實(shí)際情況，對(duì)有的尚未進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的地區(qū)也給予補(bǔ)助。如某省未開展市地以下機(jī)構(gòu)改革，但財(cái)政部2001至2002年，仍分配該省市縣鄉(xiāng)人員分流期間工資補(bǔ)助5．9億元，全部被省財(cái)政用于平衡預(yù)算。
另據(jù)了解，由于現(xiàn)行 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有嚴(yán)重缺陷，為政府官員權(quán)力尋租提供了條件，導(dǎo)致雁過拔毛現(xiàn)象比比皆是。2002年底，129個(gè)中央預(yù)算單位財(cái)政撥款結(jié)余646.03億元，財(cái)政部在核定2003年部門預(yù)算時(shí)僅將其中的56.65億元納入部門預(yù)算，其余的589.38億元發(fā)生資金沉淀。2003年，國家發(fā)改委安排的中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資為304.49億元，內(nèi)部預(yù)留76.13億元，占年度預(yù)算的25%。國防科工委分配的預(yù)算資金為162.1億元，內(nèi)部預(yù)留62.91億元，占年度預(yù)算的38.8%。此外，一些省級(jí)財(cái)政部門對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制實(shí)際上也已經(jīng)脫離了地方人大的監(jiān)督。據(jù)對(duì)17個(gè)�。ㄊ�、區(qū)）財(cái)政審計(jì)的結(jié)果，2002年省級(jí)預(yù)算一共編報(bào)中央補(bǔ)助收入936億元，僅為實(shí)際補(bǔ)助4149億元的22.5%，還有4個(gè)省根本沒有編報(bào)中央補(bǔ)助收入預(yù)算。（2）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金分配環(huán)節(jié)上重復(fù)設(shè)置項(xiàng)目，多頭審批，層層截留。財(cái)政部提交全國人大代表討論的2003年中央轉(zhuǎn)移支付8000多億元資金中，竟然有2300多億元專項(xiàng)支付沒有說明具體去向。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過層層“把關(guān)”之后，幾乎每一筆�？疃紩�(huì)出現(xiàn)10%～30%的損耗。國家審計(jì)署對(duì)2003年中央級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)結(jié)果表明：19項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金中缺乏管理的為111.72億元，其中11項(xiàng)被人為調(diào)整，涉及金額為33.07億元，調(diào)整率達(dá)11%；有41個(gè)國家政府部門擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)資金14.2億元用于建設(shè)職工住宅、辦公樓和發(fā)放各類補(bǔ)貼等。
利益的合理再分配是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本保障。最近幾年，中央財(cái)政安排了較大數(shù)額的資金用于對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，以配合工資政策調(diào)整、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革、西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。上述轉(zhuǎn)移支付與過渡期轉(zhuǎn)移支付一起，被稱為中國對(duì)地方的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付，國際上通常稱為均衡性轉(zhuǎn)移支付。除上述財(cái)力轉(zhuǎn)移支付之外，還設(shè)立了許多專項(xiàng)撥款，用于對(duì)地方的補(bǔ)助，這部分補(bǔ)助支出被稱為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這些支付，原則上都是為了平衡不平衡區(qū)域的平衡發(fā)展�？梢灶A(yù)見，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這種措施今后還會(huì)大量使用。因此，進(jìn)一步規(guī)范和完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)決算制度和公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，不僅是推動(dòng)國家財(cái)稅制度改革的重要內(nèi)容，而且還是一項(xiàng)相當(dāng)緊迫的政治任務(wù)。
二、建議
1.由全國人大常委會(huì)制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，各級(jí)人大負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督。由于財(cái)政資金是由政府管理的公共資金，而且財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的撥款額巨大，撥款的種類多樣，對(duì)象眾多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，具體操作上必須有章可循、有法可依的。美國的各項(xiàng)撥款都有法律決定并以法律的形式確定下來；日本的各類撥款主要測(cè)算依據(jù)和具體的補(bǔ)助辦法都在《地方預(yù)算法》中給予明確規(guī)定；德國在國家憲法《基本法》中對(duì)財(cái)政體制及政府間的轉(zhuǎn)移支付作了較祥細(xì)的規(guī)定，轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)要由立法機(jī)構(gòu)討論確定，轉(zhuǎn)移支付的目的范圍等被寫進(jìn)法律；加拿大和澳大利亞等國也都在其有關(guān)的法律或法規(guī)中對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作了相關(guān)的規(guī)定。我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度，立法層次低，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，不能平衡地區(qū)財(cái)政收支差異，不能實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的均等化，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出制度改革的要求。要提高立法質(zhì)量，必須提高立法起點(diǎn)。立法的現(xiàn)實(shí)可行性一定要與適度超前性相兼顧，立法的本土化一定要與國際化相結(jié)合。
《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任，確定各級(jí)政府的收入分配制度。支出責(zé)任劃分得越清晰、合理，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)就越簡便，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施也越容易。各級(jí)政府承擔(dān)的支出責(zé)任，必須有相應(yīng)的財(cái)政能力做支撐。如果沒有相應(yīng)的財(cái)政能力，支付就會(huì)成為財(cái)政缺口，需要相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持，否則府就無力履行其責(zé)任。從國際上通常做法來看，中央政府（聯(lián)邦政府）在收入分配中所占的比例較大，地方政府所占比較相對(duì)較小。
2.由全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)設(shè)計(jì)簡單透明、目標(biāo)明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
該制度可以定期的審查和更新，比如每5年一次。
制度一：撥款額的確定必須公式化。目前中央的轉(zhuǎn)移支付沒有分配辦法，資金由人安排，隨意性很大，很不公正。應(yīng)該選擇一些能夠反映各地財(cái)政地位和收支狀況的客觀性因素作為分配撥款額的依據(jù)。從大多數(shù)國家的具體實(shí)踐看，主要考慮的客觀性因素有人口、面積、相對(duì)富裕程度（人均收入水平）、成本差異（與各類公共支出相關(guān)的物價(jià)指數(shù)等）。這些客觀性因素政府很難控制，以此來設(shè)計(jì)撥款公式、確定各地的撥款額的方法比較科學(xué)合理，也相當(dāng)公平透明，既減少了各級(jí)政府間人為因素引起的盲目攀比，又便于實(shí)施執(zhí)行。在確定撥款的公式中，各國都有成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。
制度二：撥款的實(shí)施必須程序化。確立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥款決策模式，該模式為政府（包括中央政府和地方政府）、立法機(jī)構(gòu)以及民間人士組成的財(cái)政委員會(huì)，定期對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥款問題進(jìn)行磋商決策。構(gòu)成單位相對(duì)穩(wěn)定，而且具有廣泛的代表性，委員會(huì)主席可由中央政府官員擔(dān)任。該委員會(huì)的主席和成員定期輪換。每次決策結(jié)果都向整個(gè)社會(huì)公示�！�
3.加快財(cái)政體制改革步伐。財(cái)政改革要與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法進(jìn)程相適應(yīng)，妥善解決立法的穩(wěn)定性和改革的變動(dòng)性之間的矛盾。在改革過程中，財(cái)政部應(yīng)該在這樣幾個(gè)方面多加注意：（1）妥善處理中央與地方之間的利益關(guān)系，加快預(yù)算科目改革，把30多個(gè)省上一年轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額、理由列出來，像一些邏輯性的數(shù)字必講不可的就交代一下。把預(yù)算細(xì)化到地區(qū)、細(xì)化到項(xiàng)目�，F(xiàn)在中央財(cái)政給地方的補(bǔ)助往往到下半年才給地方分下去，給地方財(cái)政作預(yù)算留下了一塊空間，地方往往作為預(yù)算外的資金來使用，這塊資金的運(yùn)作很容易出現(xiàn)問題。（2）應(yīng)該提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例。一般性轉(zhuǎn)移支付辦法是最科學(xué)的分配辦法，它可以將人為因素減小到最低限度。但目前它在轉(zhuǎn)移支付中占的比重很低，2003年一般性轉(zhuǎn)移支付分配的資金量只占轉(zhuǎn)移支付總額的4.5％，因此，應(yīng)采取有效措施逐步提高這一比例，應(yīng)該下大力量盡量把專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付變成一般轉(zhuǎn)移支付。（3）建立從上到下的財(cái)政管理信息系統(tǒng)�，F(xiàn)在很多資金都是由中央直接分配到縣、分配到鄉(xiāng)。在信息不對(duì)稱的情況下，這種做法肯定缺乏效率，而且損害地方政府的自主權(quán)和靈活性。（4）應(yīng)當(dāng)避免對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政赤字性撥款，避免在無條件撥款項(xiàng)目中設(shè)定鼓勵(lì)地方增收的條款，避免沒有未來資金保證的資本性撥款。
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