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周洪宇：關(guān)于制定《中華人民共和國特殊教育法》的建議

社會和法制

    受教育權(quán)是人最基本的權(quán)利之一。然而，人類對于殘疾的理解與認識卻經(jīng)歷了許多曲折。當我們從全球的范圍審視特殊教育發(fā)展的歷史以及推動其發(fā)展的動力時，我們很容易發(fā)現(xiàn)人類對于在如何對待殘疾人士這個問題上經(jīng)歷了從殺戮到遺棄、忽視、憐憫與過度保護，進而發(fā)展到逐漸接納，到盡最大的程度地融合進主流社會的發(fā)展過程。

    在西方的古羅馬與希臘時期，對于殘疾的遺棄、絕育、殺戮就非常流行。在西方中世紀時期，一方面，在基督教宣揚的仁慈、博愛的精神的影響下，許多有殘疾的人士得到人道主義的收容與關(guān)懷；另一方面，殘疾人又被視為“魔鬼纏身”、“上帝的懲罰”。據(jù)不完全統(tǒng)計，在中世紀的歐洲，有超過30萬的人因為被認為“魔鬼纏身”需要驅(qū)邪而被處死。

    直到18世紀末，在文藝復(fù)興、工業(yè)革命、以及法國啟蒙思想運動的影響下，自由、平等、博愛的價值觀在歐洲得以確立，對殘疾人的系統(tǒng)的學(xué)校教育才得以產(chǎn)生。從這里我們也可以看出，特殊教育從一開始就與人的基本權(quán)利的尊重與保護緊密聯(lián)系在一起，它體現(xiàn)一個社會文明發(fā)展的水平。

    第二次世界大戰(zhàn)以后，由美國黑人發(fā)起的反種族歧視、隔離的民權(quán)運動遍及全美，民權(quán)運動著要求黑人在政治、教育及社會生活上的平等權(quán)利，也鼓舞了其他少數(shù)民族包括殘疾人士爭取平等的努力。這一運動對特殊教育的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響，它以西方所謂追求個人自由、社會平等等價值為社會文化基礎(chǔ)，為有特殊需要的人士平等、有尊嚴地參與社會生活以及新的特殊教育理念的誕生提供了動力。一種全新的特殊教育哲學(xué)：回歸主流就是在這種背景下在美國發(fā)展起來的，并在1975年頒布的《教育所有傷殘兒童法案》（簡稱為EHA或者94-142公法。1990年此法案被重新修訂確認）得到確認。這一法律所確定了：（1）、“免費、適當?shù)�、公立的教育”（FAPE）的原則，即學(xué)校應(yīng)向社區(qū)所有兒童提供平等教育機會與高質(zhì)量的教育(也就是零拒絕的哲學(xué))；（2）、最少受限制環(huán)境的原則（即改變原來隔離的、封閉的特殊教育學(xué)校教育的形式，盡量將特殊教育需要人士安置在正常的社會環(huán)境中學(xué)習(xí)和生活）。在英國，1978年出臺的《沃諾克報告》被英國議會所接受并成為1981年與1993年“教育法”的基礎(chǔ)，這兩部法律詳細規(guī)定了地方教育當局確保殘疾兒童在普通教師接受適當?shù)慕逃牧x務(wù)與辦法。《94-142公法》與《沃諾克報告》作為兩部重要的特殊教育法律文件，對全球特殊教育政策的制定與教育實踐產(chǎn)生了巨大的影響。

    據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計，至少有超過52個國家近140部法律是專門針對殘疾問題的。除了上述提到的美英法律之外，在美國，還有1973年頒布的《1973年職業(yè)康復(fù)法案第504款》、1990年的《美國殘障人士法案》、以及1990年對《卡爾.帕金斯職業(yè)教育法案修正案》等。僅從1827到1975年間，美國就有出臺了175部專門針對殘疾人的法律。意大利不僅在1971年頒布了《社會福利法案》，而且在1977年頒布“517法案”保障殘疾人士在普通學(xué)校接受教育并獲得必要的支持與服務(wù)。日本1956年頒布《公立學(xué)校為殘障兒童提供服務(wù)的特殊辦法法案》。在我國的臺灣地區(qū)，1980年頒布了《殘障福利法》，1984年又頒布了《特殊教育法》，對天才及殘障人士的教育與社會福利都進行了詳細的規(guī)定；香港政府于1977年發(fā)表《群策群力，將殘障人士融入社區(qū)的白皮書》強調(diào)政府與非政府組織為殘疾兒童提供康復(fù)等服務(wù)。所有這些法律中都列入了包括殘疾人在內(nèi)的人人都有平等接受教育的權(quán)利的條文，更重要的是都詳細地對特殊教育需要兒童的教育安置形式、殘疾的鑒定方法與程序、教學(xué)內(nèi)容與方法、課程調(diào)整、教學(xué)評估、財政與資源等進行了規(guī)定。

    中華民族自古以來就有 “尊老、慈幼、扶弱、助殘”的優(yōu)秀傳統(tǒng)，早在2000多年以前，當歐洲人（如斯巴達）還在遺棄或殺戮殘疾人時，中國一些先賢就倡導(dǎo)公眾應(yīng)該關(guān)心殘疾人。建國以后，特別是改革開放以來，特殊教育事業(yè)有了巨大的發(fā)展。我國憲法明確規(guī)定國家和社會幫助安撫盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。1986年通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定“地方和各級人民政府應(yīng)為盲、聾啞和弱智的兒童、少年舉辦特教學(xué)校（班）”。全國人大于1990年通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》，在其第三章里專門對殘疾人的教育進行了規(guī)定。1995年全國人大通過的《中華人民共和國教育法》中規(guī)定“國家扶持和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)”。除此之外，國務(wù)院、教育部聯(lián)合其他部委頒布了一系列政策文件，例如，1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》、1994年的《殘疾人教育條例》與《關(guān)于開展殘疾少年兒童隨班就讀工作試行辦法》等。這些法律與政策文件對于推動我國特殊教育事業(yè)的發(fā)展起到了重要的作用。

    據(jù)統(tǒng)計，截至2003年，我國在校就讀的殘疾學(xué)生為364 700人，而據(jù)1987年的統(tǒng)計，6-14歲學(xué)齡殘疾兒童就有625.26萬，而我國殘疾人有5,164萬，約占人口的5%，影響到全國1/5的家庭和數(shù)以億計的親屬。盡管經(jīng)過多年的努力，特別是隨著二十世紀80年代中期以來在我國大規(guī)模進行的殘疾兒童隨班就讀試驗的推廣，殘疾兒童的入學(xué)率得到了很大的提高，但殘疾人受教育程度低的現(xiàn)狀仍然沒有得到根本的改變。殘疾少年兒童教育仍然是普及初等教育最薄弱的環(huán)節(jié)。已經(jīng)進入普通學(xué)校就學(xué)的殘疾兒童由于師資與教學(xué)資源的缺乏而出現(xiàn)“隨班混讀”的現(xiàn)象。現(xiàn)有的師資培訓(xùn)體系還沒有系統(tǒng)地包含特殊教育部分，普通學(xué)校教師不能夠很好地適應(yīng)課堂內(nèi)特殊需要兒童的學(xué)習(xí)需求。殘疾兒童定義與分類混亂，鑒定環(huán)節(jié)出現(xiàn)濫用測量工具（如智力測量量表）、隨意下結(jié)論的現(xiàn)象，尤其是智力落后、自閉癥、學(xué)習(xí)障礙等較難鑒定的障礙類別。教學(xué)資源尤其是資金與教學(xué)材料、教具學(xué)具等不能得到保證。學(xué)校與社會的銜接，特別是殘疾兒童的職業(yè)教育以及畢業(yè)后就業(yè)與生活的適應(yīng)方面缺乏明確的保障。大多數(shù)殘疾人沒有得到必要的康復(fù)醫(yī)療；社會上對于殘疾人的歧視與偏見仍然不同程度地存在著；殘疾人參與公共生活存在著環(huán)境上的障礙；殘疾人事業(yè)仍然滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平；殘疾人仍然是社會中一個特殊困難的弱勢群體，他們多數(shù)仍然生活在社會的最底層，離平等參與社會生活、共享人類文明成果的目標還甚遠。

    建議：

    從全球特殊教育發(fā)展的趨勢與人權(quán)發(fā)展的角度看，通過立法實施特殊教育已成為特殊教育的一個重要組成部分，并成為衡量一個國家殘疾人特殊教育需要是否得到滿足、參與機會是否平等、是否享受平等人權(quán)的基本尺度。我國殘疾人受教育程度低，目前特殊教育實施過程中出現(xiàn)的諸多問題，都與缺乏法律手段對相關(guān)部門、組織、群體、人員的權(quán)利與義務(wù)進行規(guī)范有關(guān)。因此，建議請全國人大常委會盡快組織制定《中華人民共和國特殊教育法》，當務(wù)之急是做好以下工作：

     1.由全國人大常委會委托教育部組織起草工作。由教育部相關(guān)部門牽頭，民政部、衛(wèi)生部等政府部門以及中殘聯(lián)等相關(guān)社會組織參與，共同組織相關(guān)專家組成起草小組，在廣泛調(diào)查研究國內(nèi)外相關(guān)法律文獻基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情盡快擬定《中華人民共和國特殊教育法》草案。

    2. 《特殊教育法》的制定應(yīng)該遵循：

    （1）教育公平的原則，即所有公民都有平等接受教育的權(quán)利。

    （2）適當教育的原則，即所有兒童都有權(quán)接受適合他們自己獨特學(xué)習(xí)需要的、高質(zhì)量的教育。

    （3）社會公正的原則，即特殊教育需要兒童的教育是體現(xiàn)一個國家文明發(fā)展水平的重要標志，是實現(xiàn)實現(xiàn)社會平等與公正，建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。

    3. 《特殊教育法》應(yīng)包含以下方面的內(nèi)容：

    （1）對公立學(xué)校包括特殊學(xué)校與普通學(xué)校平等接受特殊教育需要兒童，保證特殊教育需要兒童接受九年義務(wù)教育以及高中階段教育、高等教育的權(quán)利提供切實的法律保障。

    （2）對各級地方政府、社會組織、教育管理機構(gòu)及其他政府部門、學(xué)校承擔(dān)教育特殊教育需要兒童的義務(wù)與辦法制定具有約束性的條款。

    （3）對特殊教育需要的類別與定義進行嚴格的規(guī)范，應(yīng)包含天才與殘障的多種類別，并反映特殊教育研究最新發(fā)展的成果。

    （4）對殘疾的鑒定小組成員構(gòu)成、鑒定人員的資格、鑒定的原則與程序進行嚴格的規(guī)范。

    （5）對特殊教育的師資培訓(xùn)進行系統(tǒng)的規(guī)定，明確各級師范院校以及教育培養(yǎng)機構(gòu)的各級學(xué)位教育、教師培訓(xùn)課程中應(yīng)包含的特殊教育課程模塊。

    （6）對殘疾兒童教育的財政投入、教學(xué)資源保障、各類學(xué)校應(yīng)提供的設(shè)施與支持進行嚴格的規(guī)定。

    （7）對殘疾兒童教育的教育安置形式、入學(xué)條件、學(xué)制、教材、教學(xué)內(nèi)容與方法、課程調(diào)整、教學(xué)評估手段、升學(xué)、職業(yè)教育的形式等進行詳細的規(guī)定。

    （8）對區(qū)（縣）、鄉(xiāng)、乃至學(xué)校針對特殊教育需要兒童建立資源教室的條件、標準、服務(wù)對象與內(nèi)容、以及對資源教室教師的數(shù)量與資格進行規(guī)定。

    （9）對殘疾兒童學(xué)校后生活，即學(xué)校與相關(guān)就業(yè)指導(dǎo)、康復(fù)、福利部門的銜接進行規(guī)定。

   （10）對高中階段的特殊教育需要學(xué)生的入學(xué)、教學(xué)要求與評估手段、教學(xué)材料與其他資源、師資等進行明確規(guī)定，對高等學(xué)校招收有特殊教育需要的學(xué)生的入學(xué)條件、教學(xué)要求與評估、教學(xué)資源、管理、環(huán)境與設(shè)施（如教學(xué)樓的無障礙通道設(shè)計）的改善進行規(guī)定。

    4. 廣泛進行宣傳，殘疾少年兒童教育是提高整個民族素質(zhì)不可缺少的一部分，是實施聯(lián)合國提出的“全民教育”目標的重要舉措；也是體現(xiàn)我國文明發(fā)展水平的標志，是建立和諧社會的必然要求，是實現(xiàn)我國人權(quán)平等事業(yè)進步的重要步驟。

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