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張自立：我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的有關(guān)問(wèn)題與建議

經(jīng)濟(jì)

    一、我國(guó)財(cái)政工作中與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有關(guān)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

    1、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平差距依然很大。

    財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的最基本目標(biāo)是縮小地區(qū)之間公共服務(wù)水平，從而間接為縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距創(chuàng)造條件。目前我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平差距并沒(méi)有因財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施而有效縮小，差距依然很大。

    2、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)收支矛盾尖銳，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難十分突出。

   “存量不動(dòng)、增量調(diào)整”和稅收返還不封頂、多繳多返、少繳少返的做法，對(duì)中央和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政來(lái)說(shuō)是“雙贏”，但對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻十分不利。

    3、預(yù)算編制的完整性和預(yù)算審批的權(quán)威性受到影響。

    由于目前中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模，是根據(jù)當(dāng)年中央預(yù)算執(zhí)行情況確定的，隨意性較大，數(shù)額不確定，且在次年辦理決算時(shí)才補(bǔ)給地方，致使地方財(cái)政部門(mén)在年初編制預(yù)算時(shí)，無(wú)法將上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金納入當(dāng)年地方預(yù)算，無(wú)法統(tǒng)籌安排，地方人大也就不能進(jìn)行有效監(jiān)督。各省級(jí)人大年初開(kāi)會(huì)審議的地方年度預(yù)算，實(shí)際上只有年度預(yù)算總額的50%-60%，還有40%-50%的財(cái)政收入不能納入年度預(yù)算中被審議。據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)17個(gè)�。▍^(qū)、市）的審計(jì)調(diào)查，這些省2002年本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央補(bǔ)助收入936億元，僅為實(shí)際補(bǔ)助4149億元的22.5%。未編入預(yù)算的這部分中央補(bǔ)助資金（轉(zhuǎn)移支付）實(shí)際上脫離了地方人大的審查監(jiān)督。另外，由于專項(xiàng)資金項(xiàng)目及配套比例不確定，地方財(cái)政在編制預(yù)算時(shí)，不知道會(huì)有哪些專項(xiàng)資金項(xiàng)目，要配套多少資金，所以資金配套這一塊也不能編進(jìn)預(yù)算，也影響了預(yù)算的完整性，因而在一定程度上擾亂了地方預(yù)算的正常執(zhí)行。

    二、緩解我國(guó)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

      1、規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，緩解縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難

    我國(guó)的縣級(jí)政府直接向70%的人口提供了大約70%的公共服務(wù)，所以世界上沒(méi)有那個(gè)國(guó)家的縣級(jí)政府如同我國(guó)的縣級(jí)政府那么重要。但在1994年的分稅制改革中，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政被嚴(yán)重削弱了，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政自給能力的全國(guó)平均水平只能達(dá)到0.50，是各級(jí)政府中最低的。由于我國(guó)的預(yù)算法禁止地方政府借債，因此這就意味著縣級(jí)政府開(kāi)支中有高達(dá)50%的部分需要上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。這已經(jīng)是不容置疑的事實(shí)。因此解決縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度至關(guān)重要。

    由于目前我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在很多問(wèn)題，特別是過(guò)多針對(duì)省一級(jí)財(cái)政，而沒(méi)有對(duì)最急需幫助的縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政給以高度重視，在一定程度上對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難負(fù)有重要責(zé)任。因此，作為緩解縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難的政策選擇之一，盡快建立規(guī)范的我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有很大的作為空間。

      2、重構(gòu)我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度框架

    （1）、將現(xiàn)行零散雜亂的轉(zhuǎn)移支付整合為兩個(gè)基本類別

    根據(jù)政策目標(biāo)的不同，將現(xiàn)有零散雜亂的轉(zhuǎn)移支付整合為兩個(gè)基本類別：以均等化為目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付、用于特定目的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

    一般性轉(zhuǎn)移支付可以在對(duì)現(xiàn)行的稅收返還、原體制補(bǔ)助及一些專項(xiàng)撥款轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上建立起來(lái)。一般性轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)是彌補(bǔ)縱向和橫向的財(cái)政缺口。彌補(bǔ)縱向與橫向財(cái)政缺口的實(shí)質(zhì)是促進(jìn)均等化。

    均等化轉(zhuǎn)移支付的主要對(duì)象應(yīng)該明確規(guī)定為縣級(jí)轄區(qū)，尤其是貧困縣。中央政府可以將轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)較大比例直接支付給縣級(jí)政府，這樣可以避免或減少省和市級(jí)政府的截留；中央政府也可以將轉(zhuǎn)移支付直接支付給省級(jí)政府，但必須有相應(yīng)的措施確保這些資金最終轉(zhuǎn)移給該省的縣級(jí)轄區(qū)，而不是留在省本級(jí)。

    專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付即以特定目的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其政策目標(biāo)應(yīng)明確地定位于外溢性項(xiàng)目、上級(jí)政府委托項(xiàng)目及增進(jìn)國(guó)家內(nèi)聚力。這類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以在整合現(xiàn)行的、項(xiàng)目眾多的專項(xiàng)撥款的基礎(chǔ)上構(gòu)造。

    （2）、以標(biāo)準(zhǔn)收支和公式作為分配轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)

    規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度以各級(jí)政府基本公共服務(wù)能力均等化為目標(biāo)，在合理劃分政府間收入和事權(quán)的基礎(chǔ)上，采用科學(xué)的方法，核定各地政府的“標(biāo)準(zhǔn)收入能力”和“標(biāo)準(zhǔn)支出需求”，據(jù)以確定均衡撥款。其基本特征是：一是公正，確保各地居民享受的公共服務(wù)水平大體一致。二是公開(kāi)，提高撥款依據(jù)、方式和結(jié)果的透明度。三是規(guī)范，撥款確定公式化、程序化、制度化。在這個(gè)過(guò)程中，可以分為兩個(gè)步驟：一是用因素法公平、科學(xué)地衡量各地收入能力和支出需求；二是在中央政府的協(xié)調(diào)下，各地通過(guò)平等協(xié)商確定均等化的程度，即轉(zhuǎn)移支付后富裕地區(qū)和貧困地區(qū)可保留多大的差距，以各地的標(biāo)準(zhǔn)化收支差額作為依據(jù)，按照協(xié)商確定的公式，計(jì)算出各省應(yīng)轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)入的數(shù)量。

    （3）、建立全覆蓋式縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行路線

    轉(zhuǎn)移支付從運(yùn)行路線上可以歸結(jié)為縱向、橫向、縱橫結(jié)合三類。我國(guó)財(cái)政的傳統(tǒng)做法是縱向逐級(jí)傳遞式，是自上而下逐級(jí)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，上級(jí)只面對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付，而把對(duì)更下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付由下級(jí)承擔(dān)，由其再向更下級(jí)傳遞。縱向全覆蓋式，是各級(jí)政府向下實(shí)施轉(zhuǎn)移支付時(shí)，都面對(duì)所有的下級(jí)政府。日本采用這種形式轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付是指富裕的地方政府向較貧困的地方政府轉(zhuǎn)移支付。德國(guó)是采用這種形式的典型代表。

    建立全覆蓋式的轉(zhuǎn)移支付，也就是分別確定中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、市級(jí)財(cái)政直接轉(zhuǎn)移支付的限額，標(biāo)準(zhǔn)收支差額在中央財(cái)政限額以上，由中央直接實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付；標(biāo)準(zhǔn)收支差額在省級(jí)財(cái)政限額以上，中央財(cái)政限額以下，由省級(jí)財(cái)政直接實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付；標(biāo)準(zhǔn)收支差額在省級(jí)財(cái)政限額以下，市級(jí)財(cái)政限額以上，由市級(jí)財(cái)政實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付。

    可以將一般性轉(zhuǎn)移支付的一部分交由地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。中央財(cái)政主要承擔(dān)一部分一般性轉(zhuǎn)移支付和絕大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這樣形成縱橫結(jié)合的全國(guó)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行路線，既可以減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)地方積極性，有利于地方間團(tuán)結(jié)協(xié)作，又能保障中央政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作中處于主導(dǎo)地位。

    （4）、建立規(guī)范的我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的配套改革

     ①、加快政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府間支出責(zé)任

    清楚明確劃分支出責(zé)任，不僅涉及中央政府對(duì)全部地方政府，還有各省內(nèi)的支出責(zé)任劃分。支出責(zé)任劃分應(yīng)該明確公布哪級(jí)政府有明確的責(zé)任提供有關(guān)公共服務(wù)，以及有重復(fù)責(zé)任分工時(shí)，應(yīng)由哪級(jí)政府負(fù)責(zé)。具體包括：監(jiān)管和制定提供有關(guān)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)；為服務(wù)提供資金；實(shí)際提供服務(wù)。“沒(méi)有確定哪級(jí)政府應(yīng)該負(fù)責(zé)提供何種特定的政府服務(wù)的最佳方法”。通常公認(rèn)的分權(quán)化目標(biāo)是通過(guò)有反饋和負(fù)責(zé)任的政府高效配置財(cái)源，為不同轄區(qū)的公民平等地提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)。

    各級(jí)政府都應(yīng)遵守“誰(shuí)出政策，誰(shuí)拿錢”的原則，也就是說(shuō)，決策主體在原則上對(duì)所制定和實(shí)施的公共政策的全部成本要承擔(dān)起全部責(zé)任，不能強(qiáng)制性地將此項(xiàng)政策的成本分?jǐn)偟讲粡脑擁?xiàng)政策中受益或收益很少的政府轄區(qū)。杜絕“上級(jí)政府出政策，下級(jí)政府掏腰包”的不合理現(xiàn)象。

     ②、加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)

    要做到一級(jí)事權(quán)相應(yīng)有一級(jí)財(cái)權(quán)，減輕中央政府在對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付方面的壓力，需要加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，按稅種來(lái)劃分各級(jí)政府的主要財(cái)政收入來(lái)源，保證各級(jí)政府都有自己的主導(dǎo)稅種，并適當(dāng)下放稅權(quán)。

    加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，關(guān)鍵在于地方稅基的選擇和稅種的設(shè)立，各級(jí)政府都有自己大宗、穩(wěn)定的稅源。現(xiàn)在省以下政府大宗收入是營(yíng)業(yè)稅，而從發(fā)展前景看，應(yīng)該發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅，在省級(jí)以營(yíng)業(yè)稅為稅源支柱的同時(shí)，縣級(jí)以財(cái)產(chǎn)稅為稅源支柱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，應(yīng)逐漸把不動(dòng)產(chǎn)稅調(diào)整為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅來(lái)征收，同時(shí)考慮不同地段的因素并幾年重評(píng)一次稅基。這樣，不動(dòng)產(chǎn)稅就會(huì)逐漸隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而成為地方政府的一個(gè)支柱性的重要稅源。地方政府應(yīng)該重視優(yōu)化投資環(huán)境，提升轄區(qū)的繁榮程度，促使房地產(chǎn)不斷升值，同時(shí)擴(kuò)大了自己的稅源，進(jìn)而形成穩(wěn)定的大宗的財(cái)政收入來(lái)源。

    從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，地方政府應(yīng)該具有必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、一定條件下的設(shè)稅權(quán)，即賦予地方一定程度的稅收立法權(quán)（省級(jí)政府）。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方權(quán)力意識(shí)的強(qiáng)化，地方政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，特別是在向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧枰墓卜⻊?wù)中，日益扮演著中央政府無(wú)法取代的重要角色，客觀上要求賦予其在自行組織收入方面的充分靈活性。

     ③、加快制定政府間轉(zhuǎn)移支付法，規(guī)范省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

    在1994年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中，對(duì)中央和地方收入體制和范圍的劃分做了較為明確和原則的規(guī)定，而對(duì)于支出的體制、范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。應(yīng)制定一部專門(mén)的《政府間轉(zhuǎn)移支付法》。

    為了確保相對(duì)公正，還應(yīng)建立直接向總理負(fù)責(zé)具有權(quán)威性的轉(zhuǎn)移支付政策委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)成員應(yīng)包括中央政府和地方政府的官員，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液蛯W(xué)者。其主要負(fù)責(zé)研究、分析和制定有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的政策和制度，起草有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的法律草案；確定轉(zhuǎn)移支付的年度規(guī)模；提出分配方案建議；對(duì)轉(zhuǎn)移支付申請(qǐng)、執(zhí)行和監(jiān)督等有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估等。

     ④、取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)財(cái)政，推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”及“省管縣”的財(cái)政管理體制改革

    我國(guó)自1986年恢復(fù)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政建制以來(lái)，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政無(wú)法維持而且產(chǎn)生了許多問(wèn)題，負(fù)債累累，加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，惡化了財(cái)政的可持續(xù)性。實(shí)際上，目前許多鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政已經(jīng)名存實(shí)亡。人們所看到的縣鄉(xiāng)財(cái)政問(wèn)題，深層次的問(wèn)題是現(xiàn)代中國(guó)在體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的矛盾，也就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的上層建筑適應(yīng)不了已經(jīng)逐步市場(chǎng)化了的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致兩者的激烈沖突�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求減少政府層次，裁汰冗官冗員，變無(wú)限政府為有限政府，變政府主導(dǎo)為政府服務(wù)，在不斷降低行政成本過(guò)程中，凸顯精干和效率。

    取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政后，縣級(jí)財(cái)政的地位更加重要�？h級(jí)財(cái)政應(yīng)涵蓋鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的所有職能，縣級(jí)轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)轄區(qū)的支出由縣級(jí)政府統(tǒng)一安排。

    在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”之后，應(yīng)越過(guò)市一級(jí)，實(shí)行財(cái)政“

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