我國土地利用總體規(guī)劃是落實最嚴格的土地管理制度，是調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行的基本手段之一，關(guān)系到土地管理的全局和長遠發(fā)展，關(guān)系到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實。
近年來，我國從中央到地方都在嚴格土地管理方面做了大量工作，并取得了顯著的成效。自1997年以來，各級政府組織開展了土地利用總體規(guī)劃的編制、修訂和實施工作。國土資源部成立以后，將土地利用總體規(guī)劃修編和實施作為實施《土地管理法》、加強土地管理特別是耕地保護的重點工作之一，認真組織落實，加快工作進程.1999年4月國務(wù)院批準實施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》(以下簡稱《綱要》)。到2001年2月，需報國務(wù)院審批的112個省級和城市土地利用總體規(guī)劃全部由國務(wù)院批準實施。在較短的時間內(nèi)，初步建立了國家、省級、市(地)級、縣(區(qū))級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級5個層次較完整的土地利用總體規(guī)劃體系，基本實現(xiàn)了五級規(guī)劃的國土全覆蓋。以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)和依據(jù)，各級國土資源部門還開展了土地開發(fā)整理專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃設(shè)計的編制工作。
《綱要》和地方各級土地利用總體規(guī)劃批準實施以后，各地采取行政、經(jīng)濟、法律、社會、技術(shù)等綜合措施，加強土地利用總體規(guī)劃的實施管理，取得了可喜成效。但仍存在一些嚴重的問題，如一些地方不依規(guī)劃辦事，違反規(guī)劃批地用地的現(xiàn)象時有發(fā)生；相關(guān)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)和銜接，導致規(guī)劃實施中的沖突和矛盾；一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，調(diào)整規(guī)劃頻繁，規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性受到?jīng)_擊。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地利用規(guī)劃工作還面臨一些新情況、新問題：
1、國家一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策的制定和實施，對土地利用規(guī)劃工作提出了新要求。近年來，國家相繼實施了加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)、加快城鎮(zhèn)化進程、實施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策。適應(yīng)新時期國家的戰(zhàn)略目標和要求，落實科學的發(fā)展觀，實施國家重大戰(zhàn)略和政策，對土地利用規(guī)劃工作提出了新的更高的要求。
2、自然資源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益突出，對土地利用規(guī)劃工作提出了新任務(wù)。隨著資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益加大，各地用地矛盾加劇，耕地、林地、濕地等一些重要土地資源短缺問題日益突出，土地利用規(guī)劃工作的難度將進一步加大，任務(wù)更加繁重。
3、建設(shè)發(fā)展中的不確定性因素的增加，對科學編制土地利用規(guī)劃提出了新挑戰(zhàn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，投資體制改革的深化，投資主體呈現(xiàn)多元化，政府對長期建設(shè)發(fā)展用地預(yù)測的難度加大。經(jīng)濟全球化和我國加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟發(fā)展變化較快，增加了土地利用的不確定性。我國處在經(jīng)濟社會快速發(fā)展時期，社會主義市場經(jīng)濟體制有待完善，客觀上造成社會經(jīng)濟建設(shè)項目的不確定性，對統(tǒng)籌各業(yè)、各區(qū)域土地利用的規(guī)劃工作提出新的挑戰(zhàn)。
4、一些地方在城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展指導思想上存在偏差，嚴重沖擊土地利用規(guī)劃的科學編制和嚴格實施。當前一些地方城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展中片面理解城市化發(fā)展戰(zhàn)略不切實際地擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；不顧政府財力和資源承受能力，建設(shè) “形象工程”、“政績工程”；盲目建設(shè)“大學城”、“科技園”、“高新區(qū)”等各類城、園、區(qū)，圈占大量土地。這些問題對土地利用規(guī)劃工作的干擾和沖擊嚴重。
面對新情況、新問題，土地利用總體規(guī)劃只能加強，不能削弱。同時，要針對實踐中出觀的問題，不斷加以改進和完善，切實發(fā)揮規(guī)劃在提高土地資源對可持續(xù)發(fā)展保障能力方面的促進作用。此項工作絕非國土資源部門能夠自行實現(xiàn)，應(yīng)由中央政府統(tǒng)籌解決。
為此，提出建議如下：
1、堅持以保護耕地作為新形勢下土地利用規(guī)劃工作的重點。嚴格保護耕地，提高耕地持續(xù)生產(chǎn)能力，是維系我國糧食安全的關(guān)鍵。保護耕地作為土地利用總體規(guī)劃的重點和主線，應(yīng)當堅持耕地保護的總原則和總要求，妥善處理保護與發(fā)展的關(guān)系。要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求對耕地保護的內(nèi)涵、目標、重點、措施等加以適當調(diào)整，由原來單一的面積要求，調(diào)整為保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，重點加強對基本農(nóng)田的保護。
2、大力推進土地利用規(guī)劃法制建設(shè)。要依法對城鄉(xiāng)土地利用活動進行管理，嚴肅查處和糾正違反規(guī)劃批地用地和違法修改規(guī)劃的行為，切實維護土地利用規(guī)劃的權(quán)威性。要完善土地利用規(guī)劃管理的法律、法規(guī)。建議修改完善《土地管理法》，進一步明確規(guī)劃體系、規(guī)劃重點和規(guī)劃實施制度，進一步規(guī)范規(guī)劃的編制、審批和實施程序。同時，盡快啟動《土地利用規(guī)劃條例》的立法工作。
3、進一步完善土地利用規(guī)劃體系。要以建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系為目標，強化省級以上土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地(市)級以下土地利用總體規(guī)劃的針對性和可操作性。
4、切實加強土地利用規(guī)劃隊伍建設(shè)。加強規(guī)劃隊伍建設(shè)，提高規(guī)劃管理干部和專業(yè)人員素質(zhì)，是改進土地利用規(guī)劃編制和實施的關(guān)鍵。要有計劃地開展對土地利用規(guī)劃人員的培訓和加強對規(guī)劃隊伍的管理。盡快著手建立土地規(guī)劃人員資格和土地規(guī)劃機構(gòu)資質(zhì)認證管理制度。
5、積極推進土地利用規(guī)劃制度創(chuàng)新。盡快建立健全規(guī)劃咨詢審議制度、民主決策制度、公眾參與制度、爭議仲裁機制、鄉(xiāng)施規(guī)劃定期評估報告制度等，推進規(guī)劃工作的民主化、公開化要不斷創(chuàng)新規(guī)劃實施機制，切實轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理觀念和手段，建立和完善行政與市場相結(jié)合、約束與激勵并重的規(guī)劃實施機制。堅持自上而下、上下結(jié)合、指標控制與分區(qū)管制相結(jié)合的方法，并在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上切實加以完善。
6、根據(jù)客觀形勢發(fā)展需要盡快組織開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。建議結(jié)合土地市場秩序治理整頓、征地制度改革和《土地管理法》的修改，組織開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，確保土地市場秩序治理整頓成果的落實和鞏固，確保規(guī)劃與新修訂的《土地管理法》相銜接，確保圍繞實施最嚴格的土地管理制度的各項改革措施的真正落實。
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