一、 問題的提出
按照科學(xué)發(fā)展觀和十六屆四中全會所提出的構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，在城市化進(jìn)程中，對被征地農(nóng)民給予合理的補(bǔ)償。
由于我國城市土地實行國家所有，農(nóng)村土地實行集體所有，因此，城市化過程中對土地的需求必然要通過行政上對農(nóng)村土地的征用來滿足。我國憲法規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實行征用或征用，并給予補(bǔ)償。1998年出臺的《土地管理法》第47條規(guī)定了明確的補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征用耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”。依照上述規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。2004年國土資源部專門發(fā)布指導(dǎo)意見，規(guī)定如果給予被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費合計按30倍計算，仍不足以使農(nóng)民保持原有生活水平的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾畬膰型恋赜袃斒褂檬找嬷袆澇鲆欢ū壤o予補(bǔ)貼。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“30倍上限”有所突破。
多年的實踐表明，現(xiàn)行征地制度存在兩大弊端：
一是政府的征地行為缺乏有效約束，征地范圍過寬。由于“公共利益”的范圍缺乏明確界定，各級政府在不科學(xué)的政績觀驅(qū)動下，不僅在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展教育文化和社會公益性事業(yè)等方面大規(guī)模征用農(nóng)民耕地，導(dǎo)致大廣場、大學(xué)城、大馬路現(xiàn)象的出現(xiàn)，而且征用農(nóng)民土地進(jìn)行招商引資，用于開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)等商業(yè)性項目建設(shè)。
二是對農(nóng)民的失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，執(zhí)行中隨意性較大�，F(xiàn)行的土地管理法只規(guī)定了土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍這一上限，而沒有規(guī)定“兩費”最低必須達(dá)到的下限，這就導(dǎo)致各地政府在實際執(zhí)行時往往就低不就高，許多農(nóng)民實際得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)沒有達(dá)到30倍。退一步講，即使達(dá)到地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍，也不能保證使“農(nóng)民保持原有生活水平”。國土資源部剛剛頒布的“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定：如果給予被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費合計按30倍計算，仍不足以使農(nóng)民保持原有生活水平的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾畬膰型恋赜袃斒褂檬找嬷袆澇鲆欢ū壤o予補(bǔ)貼。新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)突破了以往30倍的補(bǔ)償上限，無疑是一個進(jìn)步，但它充其量也僅僅是保證“使農(nóng)民保持原有生活水平”。
很明顯，現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t有違社會公平，是與構(gòu)建石紅華張云和諧社會的理念相悖的。和諧社會是比可持續(xù)發(fā)展更高的理念，它不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率，也關(guān)注社會公平、公正，兼顧了社會各方面利益，真正體現(xiàn)了以人為本的思想。和諧社會要求改革和發(fā)展不能建立在一部分群體利益得到改善、另一部分利益受損的基礎(chǔ)上，也不能只滿足于在保證任何人的利益不受損的前提下增進(jìn)其他人利益的所謂帕累托改進(jìn)�，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償是以土地原有用途即農(nóng)業(yè)收益為基礎(chǔ)的，而由于土地用途不同，土地收益高低相差驚人：從事工業(yè)開發(fā)用地的收益可達(dá)到農(nóng)業(yè)用地的數(shù)百倍，而從事第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地的收益甚至可達(dá)農(nóng)業(yè)用地的數(shù)千倍，這從被征土地的高額出讓費便可以得到證實。因此，現(xiàn)行的規(guī)定即使允許征地補(bǔ)償費突破30倍（但仍不能超過“使農(nóng)民保持原有生活水平”這一上限），也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有反映被征地的真實價值，被征地農(nóng)民并沒有享受到土地變更利用方式后的超額收益。這樣一種制度安排，本質(zhì)上是以犧牲農(nóng)民利益加快城市化進(jìn)程，是加劇城鄉(xiāng)差距而不是有利于城鄉(xiāng)一體化。我們?yōu)槭裁床荒軐で笞屴r(nóng)民多得點、城市少得點這樣的帕累托改進(jìn)的征地制度安排？
由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，加上有些地方政府財政吃緊，壓低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，甚至拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費，補(bǔ)償款又常常被層層截留，被征地農(nóng)民最終得到的補(bǔ)償及其有限，由此造成失地農(nóng)民生活艱難，出現(xiàn)了所謂“種地?zé)o田、上班無崗、低保無份”的三無游民，增加了社會不安定因素。
從整體來看，我國現(xiàn)行征地制度實際上仍然沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)的思維方式，那就是犧牲農(nóng)民利益為工業(yè)化進(jìn)行積累。改革開放前，為了給工業(yè)化建設(shè)積累資金，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的剪刀差，從農(nóng)民那里拿走了6000—8000億元的資金。改革開放后，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格由市場決定，國家不再可能通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價交換獲取農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)剩余，但卻憑借行政權(quán)利低價征用農(nóng)民的土地，進(jìn)而從農(nóng)民那里拿走了超過2萬億元的財富。這種靠犧牲農(nóng)民利益來為工業(yè)化和城市化進(jìn)行積累的做法，對農(nóng)民是不公平的，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。
二、政策建議
我們認(rèn)為，在我國已進(jìn)入人均GDP超過1000美元的城市化加速發(fā)展時期，我們不僅有必要，而且有能力實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策，從而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)一個全面小康的和諧社會。為此，征地制度改革應(yīng)遵循的一個基本原則，是著眼于提高被征地農(nóng)民原有的生活水平，而不是僅僅滿足于“使農(nóng)民保持原有生活水平”，只有這樣，才能使億萬農(nóng)民切實分享到改革開放和城市化、現(xiàn)代化的好處，才能真正體現(xiàn)“三農(nóng)問題”在黨和政府各項工作中重中之重的地位。具體建議如下：
1. 嚴(yán)格界定公共利益的范圍
很明顯，征地補(bǔ)償費用的確定是與被征地用途相關(guān)的。但在我國現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民無權(quán)變更集體土地的使用方式，農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地，只有在被國家征用為國有土地后，才能改變其用途。而嚴(yán)格意義上的行政征地權(quán)，原則上只適用于公共利益的需要，就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，公益性征地與非公益性征地應(yīng)該有所不同。因此，要合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必須首先要嚴(yán)格界定公共利益的范圍。
建議將以下領(lǐng)域確定為公共利益的范圍：國防建設(shè)用地；國家和省級基本建設(shè)如機(jī)場、鐵路、高速公路、防洪工程、環(huán)保工程、重點國有企業(yè)等用地；縣級以上人民政府辦公用地；城市的公用事業(yè)用地（包括自來水、公用管網(wǎng)、污水處理、公立學(xué)校、文化場館等）。要明確規(guī)定縣級和縣級以上人民政府才具有征地權(quán)，除此之外，其他任何單位都無權(quán)以公共利益名義征收農(nóng)民土地，包括集體經(jīng)濟(jì)單位。征地必須進(jìn)行民主科學(xué)的論證，實行聽證制度，召開由被征地集體經(jīng)濟(jì)單位的農(nóng)民、政府、人大、社會各界參加的聽證會，就土地征用進(jìn)行充分論證，征地方案必須經(jīng)過同級人民代表大會2/3以上代表通過方才有效。要明確規(guī)定不同級別的政府的征地數(shù)量額度，超過規(guī)定數(shù)量的必須報上級政府按照與上述相同的程序進(jìn)行聽證、投票表決。對于其他不屬于公共利益的用地，政府無權(quán)征收，但可以根據(jù)本地發(fā)展規(guī)劃需要，對建設(shè)單位欲使用的土地進(jìn)行拍賣，拍賣所得完全歸被征地農(nóng)民，政府只是在其中維護(hù)交易的公平性和合法性。
2. 對被征地農(nóng)民要給予公平的補(bǔ)償
這里所謂的公平補(bǔ)償是指按照反映土地真實價值（按土地的最高機(jī)會成本即可能帶來的最高收益計算）的市場價格來進(jìn)行。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)被征地的用途來確定。
如果被征地用于城市非公共利益建設(shè)，則應(yīng)完全按照被征地現(xiàn)時市場價格來補(bǔ)償，主要方式是讓政府對征用的農(nóng)民土地進(jìn)行公開市場拍賣，收益全額歸農(nóng)民。
如果為了公共利益的需要征用農(nóng)民土地，基本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確定在保證被征地農(nóng)民境況比失地前有所改善，提高被征地農(nóng)民的生活水平，并有利于農(nóng)民失地后向城市轉(zhuǎn)移。補(bǔ)償金額以被征土地在轉(zhuǎn)換利用形式后在該地區(qū)各種可能用途中所能得到的最高收益為基準(zhǔn)，可以低于這個基準(zhǔn)，但要高于土地從事農(nóng)業(yè)用途未來若干年收益的現(xiàn)值。由于城市公用事業(yè)和公益性事業(yè)的受益者是社會全體成員，因此征地成本不能只由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，而是應(yīng)該由社會全體成員共同負(fù)擔(dān)。
為了貫徹上述思想，使征地合理補(bǔ)償易于操作，建議將原來規(guī)定的“土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費”三項補(bǔ)償改為六項補(bǔ)償：（1）土地原有用途損失補(bǔ)償。（2）附著物和青苗損失補(bǔ)償費。（3）遷移和安置補(bǔ)助費用。（4）土地增殖收益補(bǔ)償。（5）社會保障費用。（6）其他費用。具體內(nèi)容如下：
（1）土地原有用途損失補(bǔ)償。主要是根據(jù)勞動者年齡結(jié)構(gòu)，確定補(bǔ)償?shù)木唧w年限。為消除氣候價格等因素影響，要按照承包土地近5年來平均的年收益來確定年補(bǔ)償額。補(bǔ)償年限以65歲為宜，就是說，如果家庭的主要勞動力為25歲，那么要按照耕地年產(chǎn)值的40倍（以貨幣計算）來補(bǔ)償，如果勞動力為40歲，那只需要按土地年產(chǎn)值的25倍來補(bǔ)償。無論勞動者年齡如何，最低不得低于土地年產(chǎn)值的20倍。這樣的安排可以確保家庭主要勞動者一直到65歲都可享有土地被征用時的土地原有用途收入。土地的年產(chǎn)值由各地政府（市級以上）結(jié)合本地實際會同各方共同論證確定。
（2）附著物和青苗損失的補(bǔ)償。如果因土地征用導(dǎo)致農(nóng)民的房屋被拆遷，而政府在被征地相鄰的區(qū)域有儲備土地可供利用，可以考慮一個重置等價，補(bǔ)償給農(nóng)民重建類似房屋的費用，要外加一個干擾損失補(bǔ)償，這個補(bǔ)償可以為重置等價的20%，但最低不能低于農(nóng)戶全家6個月的務(wù)農(nóng)收入。如果政府沒有儲備土地，農(nóng)民必須遷移，則要按照（3）的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償。對于土地上的樹木、跨年生長的青苗、農(nóng)民的魚塘等，各地可以另行規(guī)定，但樹木要按照未來8年的預(yù)期收益來補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)類作物按照未來3年預(yù)期收益補(bǔ)償，青苗按照未來2年預(yù)期收入補(bǔ)償，現(xiàn)行1季度的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)太低。這些補(bǔ)償安排主要是考慮到土地生產(chǎn)力是累積投入的結(jié)果。對補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，可以采取協(xié)商的辦法來確定。
（3）遷移和安置補(bǔ)助費用�？紤]到農(nóng)民土地被征用后，大多數(shù)不得不流向城市，生活風(fēng)險和消費成本都大幅度增加，因此在補(bǔ)償費用上，這部分應(yīng)該成為很大一塊。如果征地導(dǎo)致農(nóng)民房屋拆遷，而政府又沒有儲備土地供應(yīng)
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