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蔡睿賢委員：對(duì)耕地實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)制度，必須落在實(shí)處

三農(nóng)問(wèn)題

    土地是人民賴(lài)以生存的基礎(chǔ)。

    土地是國(guó)家最重要的自然資源。

    土地是支持改革開(kāi)放、促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。耕地是我國(guó)最稀缺的資源之一。

    我國(guó)對(duì)土地實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)制度。保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。這一保護(hù)制度和基本國(guó)策得到了廣大人民群眾的擁護(hù)，對(duì)促進(jìn)國(guó)家的改革開(kāi)放，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展起到了極為重要的作用，歷史證明它必將起到更重要的作用。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定的程度，土地將成為制約社會(huì)發(fā)展、影響社會(huì)發(fā)展模式的第一要素。管理土地、保護(hù)耕地永遠(yuǎn)是一個(gè)國(guó)家最重要的工作。

    管理土地，保護(hù)耕地，是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。保護(hù)耕地，是保護(hù)人們賴(lài)以生存的最基本的生產(chǎn)資料，是留給子孫后代的最寶貴的財(cái)富。從這個(gè)角度來(lái)講，對(duì)耕地?zé)o論實(shí)施怎樣的最嚴(yán)格的保護(hù)制度，都不過(guò)分。因?yàn)樗菍?duì)子孫后代最負(fù)責(zé)的舉措。然而，一些地方政府管理土地、保護(hù)耕地嚴(yán)重失職，亂設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，違規(guī)違法圈占耕地，城市發(fā)展缺少科學(xué)規(guī)劃，盲目擴(kuò)大城市面積，占用大片良田；在執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償政策時(shí)，克扣、拖欠、裁留、挪用失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)，占用良田，削弱糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，并導(dǎo)致無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)生活保障的農(nóng)民增多，嚴(yán)重破壞了國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的最稀缺的資源，破壞了社會(huì)的穩(wěn)定性，制造了新的社會(huì)矛盾，為社會(huì)的發(fā)展埋下了禍根。

    一、征占農(nóng)民集體土地存在的主要問(wèn)題

    1.各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)過(guò)多過(guò)濫，城市規(guī)模盲目擴(kuò)大

    據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2003年12月底，全國(guó)共有各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)6015個(gè)（其中國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)259個(gè)，省級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)1559個(gè)，4197個(gè)為省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)），規(guī)劃用地總面積為3.51萬(wàn)平方公里，超過(guò)了現(xiàn)有全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。城市規(guī)模盲目擴(kuò)大，80%以上占用農(nóng)民集體土地。盲目建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)和擴(kuò)大城市面積有不可遏制之勢(shì)。

    2.低價(jià)征用土地，群眾反映強(qiáng)烈

    現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按產(chǎn)值倍數(shù)的方法計(jì)算。法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過(guò)30倍，按畝產(chǎn)值1000元測(cè)算，補(bǔ)助費(fèi)最高為3萬(wàn)元/畝。即使采用最高補(bǔ)償，也不足以完全補(bǔ)償農(nóng)民失地后創(chuàng)業(yè)、安置工作的費(fèi)用。但即使是最低的補(bǔ)償，這些補(bǔ)償也常常不能全額發(fā)到農(nóng)民手中。政府征地后出讓土地使用權(quán)，每畝可以得到十幾萬(wàn)甚至幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)元利潤(rùn)。一些地方把土地當(dāng)成政府第二財(cái)政，實(shí)際拿農(nóng)民的命根子去支持政府的開(kāi)支。

    3.地方政府截留、挪用、拖欠征地費(fèi)，侵占農(nóng)民的利益

    法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是偏低的，這樣低的補(bǔ)償費(fèi)也不能完全到達(dá)農(nóng)民手中。有事實(shí)證明，修建XX高速公路時(shí)，建設(shè)指揮部扣了農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)837萬(wàn)元，XX市指揮部扣了1502萬(wàn)元，XX市XX區(qū)扣了190.3萬(wàn)元，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付給村時(shí)又扣了1192萬(wàn)元，四級(jí)共剝奪補(bǔ)償費(fèi)用的45%。真是層層剝皮，層層揩油。

    4.安置不落實(shí)，被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒(méi)有保障

    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家征地后給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)償，并安排被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非，招工，享受?chē)?guó)家負(fù)擔(dān)的市民、工人的福利待遇，征地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)是可以保證的。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就業(yè)靠市場(chǎng)，傳統(tǒng)的安置辦法已不行，地方政府的安置多數(shù)是一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)，被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。由于農(nóng)民自身?xiàng)l件有限，缺乏在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力，失去土地后，很容易陷入失地又失業(yè)的困境，造成生活無(wú)出路。在這種情況下，失地農(nóng)民就成了“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)分”的三無(wú)游民。事實(shí)說(shuō)明，針對(duì)多數(shù)農(nóng)民而言，貨幣安置等于沒(méi)有安置。

    5.不聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，不尊重農(nóng)民的合法權(quán)益

    根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，在征地方案批準(zhǔn)后要公告于眾，在補(bǔ)償安置方面聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，給予農(nóng)民以知情權(quán)和參預(yù)權(quán)。但事實(shí)說(shuō)明多數(shù)地區(qū)公告流于形式，有的甚至不公告。XX市征用土地根本不實(shí)行公告。對(duì)不符合程序的征地一旦遭到阻攔，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)不做深入細(xì)致的工作，只強(qiáng)調(diào)征地具有強(qiáng)制性，簡(jiǎn)單處理，粗暴對(duì)待，甚至動(dòng)用警力，在社會(huì)上造成極壞影響，降低政府威信，加劇群眾的對(duì)立情緒。

    2003年國(guó)土資源部共接到群眾來(lái)信訪3394件，接待群眾來(lái)京上訪1015批，共3681人次，來(lái)京上訪中集體上訪147批，共1863人次。其中，涉及征地補(bǔ)償安置有關(guān)問(wèn)題的占來(lái)信訪的12.2%，占來(lái)京上訪批數(shù)和人數(shù)的29.9%和36.6%；涉及非法占地有關(guān)問(wèn)題的占來(lái)信上訪的51.7%，占來(lái)京上訴批數(shù)和人數(shù)的32.2%和31.1%。

    二、問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因

    1.對(duì)干部考核的指標(biāo)不夠科學(xué)

    任何一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，除了具有評(píng)價(jià)的作用以外，還有極強(qiáng)的“指揮棒”的作用。目前，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核，主要看當(dāng)?shù)刎?cái)政增長(zhǎng)速度、市貌、縣貌發(fā)展變化狀況，以及招商引資成果，財(cái)政收入等。而在社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)財(cái)產(chǎn)增加情況，保護(hù)耕地，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定等方面，缺乏可行的考核內(nèi)容和指標(biāo)。在這一考核體系的影響下，助長(zhǎng)了一些黨政干部只顧眼前的利益而不顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；只顧局部利益，而不顧國(guó)家全局利益；只顧建造個(gè)人所謂政績(jī)而不顧群眾的切身利益；急功近利，急于求成，損公肥私，損民利己，以發(fā)展為名，隨意調(diào)整規(guī)劃，隨意強(qiáng)征強(qiáng)占農(nóng)民的土地，搞 “形象工程” 、“政績(jī)工程”，實(shí)為損公利己工程，損害國(guó)家和群眾的利益，騙取升遷和榮譽(yù)。

    一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了搞自己的升遷工程，突出政績(jī)，熱衷于盲目設(shè)立各種開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)，沒(méi)錢(qián)投資，就想方設(shè)法壓低征地補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)被征地農(nóng)民的安置，僅僅停留在口頭上、會(huì)議上，只說(shuō)不干。用農(nóng)民的保命錢(qián)建起了升遷的階梯。

    2.國(guó)土資源部門(mén)執(zhí)法難，不敢嚴(yán)管

    按現(xiàn)行土地管理體制，地方國(guó)土資源部門(mén)隸屬于地方各級(jí)政府。地方政府是土地的管理者，一定情況下又是用地者。在多數(shù)情況下，政府定項(xiàng)目，政府征地，政府定補(bǔ)償安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。地方國(guó)土資源部門(mén)的干部的任用由地方管理，因此造成地方國(guó)土資源部門(mén)只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，也不敢不對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)。國(guó)土資源部門(mén)對(duì)同級(jí)政府的征地、用地難以嚴(yán)管、監(jiān)督，也就可想而知。

    3.現(xiàn)行征地制度已不適用經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求

    現(xiàn)行征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，已不適應(yīng)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，征地范圍過(guò)寬，不論項(xiàng)目性質(zhì)、投資主體都通過(guò)征用土地的辦法取得土地，沒(méi)有體現(xiàn)法律規(guī)定“為公共利益需要”才能征地的目的性。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，仍然按照被征用耕地年產(chǎn)值倍數(shù)的方法，補(bǔ)償征地費(fèi)，沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，安置責(zé)任不落實(shí)，沒(méi)有穩(wěn)定的有效的安置途徑，農(nóng)民失去的土地，也就失去了基本生活保障。

    鑒于此，我們建議：

    1.制定考核領(lǐng)導(dǎo)干部的指標(biāo)必須科學(xué)、全面。社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，考核干部的指標(biāo)體系必須與之相適應(yīng)。不同地區(qū)、不同崗位，負(fù)有不同職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)有不同的考核體系�？己烁刹康闹笜�(biāo)體系應(yīng)當(dāng)針對(duì)性強(qiáng)、實(shí)用性強(qiáng)、科學(xué)性強(qiáng)，確實(shí)能激勵(lì)干部務(wù)實(shí)工作。應(yīng)當(dāng)把“在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)是否維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，合理利用土地，保護(hù)耕地”作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部工作的重要內(nèi)容。

    2.在理論上和操作上，農(nóng)民集體土地使用權(quán)制度存在非常關(guān)鍵的問(wèn)題，若不解決，不足以從根本上解決問(wèn)題。一是集體土地代表不明確；二是集體土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能不明確；三是土地權(quán)益分配不明確。由于集體土地代表不明確，權(quán)能不明確，這就造成征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、對(duì)象，以及征地補(bǔ)償費(fèi)用分配等都存在大量問(wèn)題。國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，以法律的形式明確農(nóng)民集體土地主體及各項(xiàng)權(quán)能，加快農(nóng)民集體土地登記發(fā)證工作。

    3.我國(guó)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須要有最嚴(yán)厲的辦法來(lái)保護(hù)，否則只是說(shuō)說(shuō)而已。最嚴(yán)厲的辦法至少應(yīng)當(dāng)包括最嚴(yán)厲的法律、最嚴(yán)厲的管理、最嚴(yán)厲的處罰。國(guó)家在管理土地上應(yīng)當(dāng)實(shí)行一票否決制。凡違規(guī)用地的一律清出領(lǐng)導(dǎo)崗位。

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