改革開放以來，農(nóng)民的生活質(zhì)量與生活水平有了很大提高，農(nóng)村各項社會事業(yè)也有了很大的發(fā)展。但長期以來，農(nóng)村社會保障始終處于現(xiàn)行社會保障體系之外，農(nóng)民的生、老、病、死基本上由個人或家庭來承擔。這種以城鄉(xiāng)屬性分層社會保障的做法既不合理，也不公平，特別是非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化進程的加快以及人口轉(zhuǎn)變等因素的變化，農(nóng)民的社會保障需求大大提高，因此，重視并全面審視農(nóng)村社會保障已經(jīng)到了非解決不可的地步。
一、當前農(nóng)村社會保障面臨的形勢
1．農(nóng)村人口老齡化加劇，養(yǎng)老問題非常突出。我國差不多有四分之三的老年人生活在農(nóng)村，不少老年農(nóng)民的現(xiàn)狀是既無積蓄，也無保障，經(jīng)濟來源和生活照顧完全依靠子女。而隨著計劃生育的實施，隨著農(nóng)村大量青壯年農(nóng)民流入城市，勞動人口與老齡人口贍養(yǎng)比的下降，這種依靠家庭養(yǎng)老保障的機制受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。
2．家庭結(jié)構日益小型化、家庭保障難度越來越大。隨著社會經(jīng)濟條件的發(fā)展和計劃生育政策的廣泛實施，農(nóng)村家庭規(guī)模已由原來的大家庭或較大家庭轉(zhuǎn)向小型化家庭(即核心家庭)，大家庭減少和小家庭增多的必然后果是未來家庭的保障負擔特別是養(yǎng)老負擔將使家庭不堪重負。目前，農(nóng)村35歲以下的夫婦一般只有1—2個子女，就農(nóng)村養(yǎng)老而言，主要依靠的是兒子，家庭若只有一個兒子，幾十年后負責養(yǎng)老，負擔很重。農(nóng)村的純女戶在生產(chǎn)經(jīng)營中由于難以承擔重體力勞動，不能為父親分擔，而且到了一定年齡就要出嫁，使家庭失去勞動力， 因此，獨女戶在女兒出嫁后便失去了年輕勞力，而養(yǎng)老在未實現(xiàn)社會化的情況下，養(yǎng)老就成了獨女戶最為棘手的問題。由于家庭供養(yǎng)模式屬于反饋型模式，家庭關系處于代際間互相供養(yǎng)的狀態(tài)，每個家庭都要承擔起家庭成員“生老病死”的責任，因此，農(nóng)民想多生孩子、生男孩，是從家庭利益出發(fā)作出的選擇。由此，農(nóng)村也出現(xiàn)了一些社會問題，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是虐待老人現(xiàn)象比較多。二是棄嬰現(xiàn)象屢有發(fā)生。
3．農(nóng)村對土地的可依賴程度逐漸降低，單純依靠土地來保障生活問題已受到嚴峻的挑戰(zhàn)。一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整，現(xiàn)行農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構已不再局限于傳統(tǒng)的、單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構，而是走向多樣化的格局。特別是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已在農(nóng)村占有重要地位；另一方面，隨著人口總數(shù)的增加，人均耕地的減少，土地的保障能力日益下降。即便是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，由于其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已納入商品生產(chǎn)的軌道，市場風險對他們同樣構成威脅，尤其是在現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)育尚不健全的條件下，社會保障對他們來說是必不可少的安全網(wǎng)。
4．集體經(jīng)濟核算體制瓦解，集體保障功能弱化。1978年農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行以后，傳統(tǒng)的集體核算制被徹底打破，以社隊為基礎的集體經(jīng)濟瓦解，農(nóng)民也由此喪失了集體保障。從福利保障看，原先由集體經(jīng)濟負擔的烈軍屬和五保供養(yǎng)戶，也由于集體保障基礎不再存在，而喪失了應有的福利保障。同時，農(nóng)村合作醫(yī)療因其所依賴的集體經(jīng)濟的消失，加上其本身所存在的諸多問題，也相繼消失。農(nóng)民完全自費醫(yī)療，使貧困農(nóng)民得不到基本的醫(yī)療保障。因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象日益嚴重。據(jù)全國100多個縣(市)的抽樣調(diào)查，全國農(nóng)村慢性病患病率達85％，平均每個農(nóng)民年患病時間在12天以上，因病休工5天以上。每年全國農(nóng)村因疾病至少損失27億個勞動日，造成數(shù)百億元的經(jīng)濟損失。目前貧困農(nóng)民在健康與貧困的循環(huán)鏈中基本上處于：生病——醫(yī)療費用增加——生活費用減少——生活困難——貧困——營養(yǎng)不良——再生病——更貧困……。特別是在老、少、邊、窮地區(qū)，疾病實際上已成為影響農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的一個制約因素。
5．農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)與生活風險加大，保障任務加重。農(nóng)村生產(chǎn)與生活風險主要來自四個方面：一是耕地減少后大量農(nóng)業(yè)勞動力大部分時間處于閑置狀態(tài)，并難以向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，失業(yè)風險加劇。二是從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)的勞動力由于自然災害等原因，土地收益難�；旧睢＝陙�，由于對自然資源的掠奪性開采，植被破壞嚴重，水土流失加劇，水旱自然災害頻繁發(fā)生，也加劇了農(nóng)民的生活風險。三是隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，農(nóng)民市場風險日益加大。在城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化過程中，農(nóng)民進城務工、經(jīng)商或從事其他職業(yè)，為城市經(jīng)濟的發(fā)展作出了貢獻，城市發(fā)展已離不開進城農(nóng)民工，但由于多種原因，他們不但未被納入現(xiàn)行城市社會保障體系之中，而且還采取了許多有別于本地人口的排它性和區(qū)域封閉性政策措施，導致本地人口(包括勞動人口與非勞動人口)與外來人口在社會地位、勞動就業(yè)、經(jīng)濟收益和福利待遇等方面，存在顯著的社會差別。四是農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將納入世界經(jīng)濟一體化。農(nóng)村并非是“世外桃源”，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活將日益市場化，風險也將不斷增加。
6．保障體制被城鄉(xiāng)和所有制分割，農(nóng)村資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整難以實現(xiàn)。資源的流動性是資源優(yōu)化配置的保證。在市場經(jīng)濟條件下，勞動力作為最活躍、最積極的生產(chǎn)要素，其流動成為資源優(yōu)化配置和保證經(jīng)濟運行的重要方面。而現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割和所有制分割的保障體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)民很少甚至根本就享受不到社會保障待遇，農(nóng)村勞動力難以向其他所有制流動，難以向城市流動，要不就只能干那些沒有什么保障、待遇低的工作，限制叮他們在就業(yè)方面的平等競爭機會，難以實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置。同時，由于在廣大農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老只能靠家庭，勞動力為贍養(yǎng)和照顧父母所束縛，也無法實現(xiàn)真正意義上的流動。農(nóng)村勞動力無法合理流動，統(tǒng)一開放的市場體系就難以形成。社會保障發(fā)展滯后，使得面向農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、護理等可以吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力的服務行業(yè)，難以興旺發(fā)達。
二、現(xiàn)行農(nóng)村保障制度存在的問題
目前農(nóng)村建立的一些保障制度，其弊端和問題漸漸顯現(xiàn)出來：
首先，加重了一些地區(qū)的農(nóng)民負擔。我國農(nóng)村自20世紀70年代末實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村經(jīng)濟雖得到了迅速發(fā)展。但從整體上來看，我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平還十分低下。由于近些年農(nóng)副產(chǎn)品的價格一跌再跌，而從事農(nóng)業(yè)所必須的工業(yè)產(chǎn)品價格又居高不下，再加上農(nóng)村的多種稅費，農(nóng)民收入呈下降勢態(tài)，農(nóng)村社會保障中的各種繳費項目無疑是農(nóng)民一種沉重的經(jīng)濟負擔。
其次，現(xiàn)行保障項目的推行造成了農(nóng)民的抵觸情緒。近年來由于農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村社會保障中的集體統(tǒng)籌部分占集體提留的比例逐年減少，貧困戶的集體補助也相應減少，農(nóng)村保障在有的地方被認為是攤派而不愿繳保費。有的地方片面強調(diào)收繳社會保障基金(如養(yǎng)老基金)的重要性，迫使有的農(nóng)民賣口糧，或舉債繳納保費。
第三，加劇了社區(qū)之間的不平等與“壁壘性”�，F(xiàn)行農(nóng)村保障制度既為特定社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民提供一定的經(jīng)濟保障，也為社區(qū)之間的不平等與壁壘性埋下隱患。市場經(jīng)濟需要一個廣闊的可自由流通和交換的市場，特別是作為農(nóng)村社區(qū)新的動力源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，更需要一個適應市場經(jīng)濟運行的環(huán)境。由于目前農(nóng)村不同社區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工實施的社會保障制度不同，使社區(qū)之間形成割裂市場的壁壘，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模聚集變得更加困難。
第四，不利于農(nóng)民社會保障觀念的確立。就國家在農(nóng)村社會保障政策看，農(nóng)民的“自我保障”和“家庭保障”仍然是農(nóng)村社會保障的主體，在這種情況下，讓農(nóng)民形成較強的社會保障意識是困難的。當集體不能為養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障項目提供更直接的扶持時，農(nóng)民就很難看到這種保障制度與傳統(tǒng)家庭保障形式之間的差別。如果集體沒有任何的補貼，農(nóng)民就不會將本來就不寬裕的資金投放到既需要管理費用又不十分安全的社會保障基金上去，特別在那些管理混亂、監(jiān)督不力、存在貪污和挪用社會保險基金的地方，農(nóng)民就更難以樹立信心，積極投保和樹立社會保障意識。
三、發(fā)展農(nóng)村社會保障的思考
1．完善和規(guī)范農(nóng)村社會保障管理體制。在宏觀管理上要實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)范，消除“多龍制水”、條塊分割的狀態(tài)。由政府組建社會保障委員會領導社保工作，負責編制農(nóng)村社會保障制度、規(guī)劃、收支標準、實施辦法；指導地方組織實施具體保障項目。監(jiān)督農(nóng)村社會保障基金的征收、管理、經(jīng)營和發(fā)放等。在具體執(zhí)行上主要依靠基層政權組織和群眾性管理組織， 由他們分級分類負責具體的社保工作的管理、執(zhí)行和監(jiān)督，努力建成社會化、法制化的社會保障網(wǎng)絡。要依法建立農(nóng)村社會保障制度，籌集社會保障基金，確�；鹗褂玫陌踩�、高效。要從法律上確認農(nóng)村社會保障在農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展中的地位和作用，明確社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會保障的性質(zhì)、對象、內(nèi)容標準，規(guī)范農(nóng)村社會保障執(zhí)行者的職責和參保者的權利和義務。
2．確�；鸨Ｖ翟鲋怠＾r(nóng)村社會保障基金的保值增值問題是農(nóng)村社會保障基金管理的核心問題。從我國社會保障改革的方向和世界社會保障改革的潮流來看，建立個人賬戶，按個人賬戶儲備積累的總額確定保障基金的發(fā)放標準，是建立農(nóng)村社會保障制度的基本要求。建立個人賬戶就意味著，不論集體補助多少或有無補助，連同個人交納的部分，都歸到投保人的個人賬戶上。這種方式對于增強農(nóng)民在保險基金上的安全感和自主感，，調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保障的積極性，都是大有益處的。按照國際上通行的做法，保障基金的結(jié)余基金使用首先必須保證安全性的原則，其次才是效益原則。從我國的實際情況來看， 由國家社會保障機構直接向財政部門辦理購買國庫券和國家特種公債，是一種既安全又有效益的保值增值手段。這種手段不僅能取得群眾的信任，而且還可以支援國家建設。
3．建設農(nóng)村最低生活保障制度。其一，科學確定最低生活保障線標準。確定農(nóng)村最低生活保障線標準的基本原則是，既能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又能防止因保障標準過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。其二，合理界定最低生活保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象大體上包括因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭；因災、因病和因殘致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人和殘疾人等。需要保障的對象一般占農(nóng)村總?cè)丝诘?％—6％。
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